• загрузка...
    5

3. Способы гармонизации актов внутри правовой системы.

загрузка...

Как уже отмечалось, в рамках правовой системы возникают диспропорции и острые юридически конфликты. То отстает процесс принятия актов одного вида, развитие отдельных отраслей и подотраслей законодательства, то допускается нарушение компетенции субъектов одного уровня актами субъектов другого уровня, то появляются акты, содержащие разные решения по одному и тому же вопросу, то рвется «правовая цепь», ковда признание верховенства конституции и законов не сопровождается изданием актов «во исполнение» закона. Преодолению названных юридических конфликтов могут служить следующие способы.

К первой группе мер относятся общие способы стабилизации ситуации и преодоления конфликтов. Таковы, например, экономические, социальные и иные программы реформ – больших и малых. Сюда же следует отнести Меморандум о согласии, принятый Государственной Думой 23 февраля 1994 г., и Договор об общественном согласии, подписанный в апреле – мае 1994 г. В них взяты своего рода добровольные правовые обязательства, точнее говоря, «самообязательства», которые ориентируют субъекты права на согласованные действия, на последовательную реализацию положений Конституции и законов, на недопущение действий и актов, могущих подорвать конституционный строй и ослабить правопорядок. Программы принятия законов служат основой связанного с ним правотворчества по линии правительств, ведомств, регионов. Теперь нужны реальные шаги в данном направлении.

Любой юридический конфликт порождается тем или иным правопониманием – ложным, ошибочным, двусмысленным и т.п. Как исток конфликта правопонимание его участников должно быть изменено или преобразовано. Иначе развязывание узла юридических противоречий внешними средствами – отменой акта и т.п. – может не повлиять реально на правосознание и правовое поведение людей. Опять будут появляться акты, сталкивающиеся между собой из-за различия интересов их разработчиков и инициаторов.

На формирование правопонимания, способствующего гармонизации актов, влияют общие или согласованные научные концепции законотворчества – правотворчества вообще. Опыт планирования законопроектных работ в парламенте Российской Федерации, в Администрации Президента и в Правительстве в 1992— 1994 гг. был поучителен своими отрицательными свойствами, когда поспешно намечаемые и принимаемые акты готовились без серьезных научных обоснований, расчетов и прогнозов. И сегодня по-прежнему плохо согласовываются планы законопроектной деятельности этих структур, акты оцениваются не для решения задач, «рвется» единство отраслей законодательства. Некоторый сдвиг произошел тут по линии научных институтов, которые расширили сферу подготовки научных концепций, хотя их не всегда учитывают.

Столь же полезны научно-практические обсуждения программ законодательной деятельности, проблем отдельных отраслей законодательства, наконец, реализации законов. Обмен мнениями позволяет вырабатывать общие подходы и согласованные позиции, снимать или уменьшать возможные юридические противоречия. Акты чаще готовятся в той последовательности, которая обусловлена не субъективными взглядами представителей властей, а логикой законодательного развития. Примерами таких обсуждений могут служить проведенные зимой и весной 1994 г. конференции по проблемам Конституции, федерализма, гражданского права, «круглые столы» по вопросам развития законодательства в социально-культурной сфере и др.

Серьезного внимания требует сближение и согласованное использование в нормативных актах понятийного аппарата. Пока эта задача решается не вполне удовлетворительно, что вызывает различные толкования актов, их коллизии и многочисленные ошибки в правоприменении.

Весьма неоднозначны, например, нормативные понятия «органы исполнительной власти», «органы государственного управления», «местное управление», «местное самоуправление». Противоречивы понятия и термины, обозначающие виды собственности и их режимы. Так, в ст. 8 Конституции Российской Федерации говорится о частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В Конституции Татарстана выделяется частная собственность, собственность общественных объединений, государственная собственность, коммунальная собственность, и здесь заметны различия. В Законе «О собственности в Карельской АССР» субъектами государственной собственности являются центральные и местные органы, причем муниципальная собственность не выделяется как самостоятельная.

Есть немало противоречивых конституционных понятий о собственности в Конституциях Республики Саха-Якутия, Республики Тува и др. на фоне соответствующих положений федеральной Конституции.

Поэтому в рамках концепций и программ законодательной деятельности желательно отрабатывать систему используемых понятий, терминов, пользоваться ими последовательно во всех однородных нормативных актах.

Преодолению юридического хаоса способствует и усиление программных начал в правотворчестве. Три вида планов, программ особенно важны: планы правового обеспечения (в рамках программ реформ для предприятий, регионов и т.д.), программы законодательной и иной правотворческой деятельности, планы приведения актов в соответствие с Конституцией, законами. К сожалению, они пока составляются поверхностно и плохо реализуются, не оказывая заметного влияния на правотворчество и слабо сдерживая «отклонения по ситуациям».

Кодификация законодательства – отраслевая и общая – находится в ряду способов его гармонизации.

Для устранения противоречий между актами на федеральном уровне – между ветвями власти, между органами Федерации и ее субъектов – по-прежнему применяются парламентские обсуждения, переговоры и методы достижения компромиссов и договоренностей. О чем? Об отмене изменения актов, об их согласованности, о недопущении издания актов, о временном приостановлении действий, вторгающихся в сферу действия иных актов. Не всегда, правда, подобные договоренности реализуются, в немалой степени из-за слабости согласительных процедур. При эйфорическом признании их полезности налицо и отсутствие регламентов таких процедур, неумение вести «юридические переговоры». Этот вакуум надо заполнить как можно скорее.

Следует в полной мере ввести в действие такой новый инструмент гармонизации актов федеральных органов и органов республик, областей и других субъектов, как коллизионное право. Это бесспорное конституционное новшество: коллизионное право отнесено « исключительной компетенции Федерации. Оно позволяет, во-первых, вводить «зоны приоритетов» актов Федерации и ее субъектов, во-вторых, допускать временное правовое регулирование субъектами Федерации вопросов совместного ведения до принятия федеральных законов, в-третьих, легализовать применение законодательства одной республики на территории другой.

И нужно реализовать эти средства устранения юридических коллизий. Еще раз напомним о полезности нормативных стандартов, образцов, модельных актов, которые помогают сторонам следовать эталонам права. В США, например, около ста лет действует национальная конференция представителей штатов по сближению и унификации законодательства. Есть модельные (уголовный и тортовый) кодексы, Закон о предпринимательстве, и в качестве «текстового образца» ими можно воспользоваться в том или ином объеме.

Отрадно, что в российском парламенте и в регионах получает признание идея модельных актов. Схему модельного акта разработали в Институте законодательства и сравнительного правоведения. А исследования в Тверской области в июне – июле 1994 г. проблем взаимоотношений органов Федерации и ее субъектов позволили рекомендовать ряд модельных актов – о местном самоуправлении, регламентов взаимодействия исполнительных органов, «Правил решений» и др.

Конфликты в федеральных отношениях – острая «российская болезнь». И федеративное государство должно предотвращать коллизии и использовать процедуры рассмотрения споров, применять санкции. В Канаде, например, с этой целью регулярно проводятся переговоры федеральных и провинциальных властей, конференции, в частности конституционные, принимаются специальные соглашения.

И в нашем законодательстве, в договорах и соглашениях предусматриваются права и обязанности, обязательства федеральных и республиканских, краевых, областных органов, городских (городов федерального значения) органов. Однако коллизии, споры и конфликты в связи с федеративными отношениями не уменьшаются, напротив, их удельный вес увеличивается. Это обусловлено как пренебрежением к имеющимся правовым средствам разрешения коллизий, так и недостатком четких процедур их рассмотрения.

Гармонизация правовых актов далеко не всегда достигается с помощью обеспечивающих средств, концептуальных подходов, общих программ деятельности и согласований. Острота юридических конфликтов вынуждает применять жесткие средства: приостановление акта, отмену акта, оспаривание акта в суде, признание акта недействительным, изменение акта (в последнем случае – добровольно или по предписанию). И для этого есть твердые предписания и некоторые процедуры.

Так, согласно ч. 2 ст. 85 Конституции, Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Четко установлены четыре основания для приостановления. Окончательное решение принимает суд. Статья 115 Конституции (представляет Президенту право отменять постановления и распоряжения федерального Правительства в случае их противоречия Конституции, законам и нормативным указам.

Приведем и другие иллюстрации. Например, ст. 89 Конституции Республики Саха-Якутия предоставляет право гражданам обжаловать в судебном порядке решения и действия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Статьи 92 и 94 дают право местным советам и администрации отменять акты нижестоящих органов местного самоуправления, а администрации – отменять решения и распоряжения нижестоящей администрации.

В первом случае основанием является несоответствие актов законодательству, во втором – превышение полномочий.

И все же отмеченные средства применяются редко, что невольно укрепляет ощущение «правовой амнистии». А это очень вредно.

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я