• 5

ПРИЛОЖЕНИЕ 2.6.

ИНТЕРПРЕТАЦИЯ И АНАЛИЗ РЕЗУЛЬТАТОВ: ВОЗДЕЙСТВИЕ ОТДЕЛЬНЫХ

ФАКТОРОВ

Как показано в таблице 2.12 текста доклада, расчетные значения

ориентировочных ежегодных бюджетных расходов по сценариям реформ

характеризуются значительным разбросом как в среднесрочной перспективе (1,3-3,3

п.п. ВВП в 2006 году по сравнению с 2003 г.), так и в долгосрочной перспективе (1,2-

4,2 п.п. ВВП в 2010 году по сравнению с 2003 г.). В данном Приложении

анализируется чувствительность этих результатов к основным параметрам,

используемым в моделировании (макроэкономические параметры, масштаб реформы

оплаты труда, темпы реализации реформы и масштаб административной реформы).

Наши оценки расходов просчитаны как дополнительные государственные расходы (в

п.п. ВВП), необходимые для финансирования деятельности как государственного

управления, так и гражданского государственного сектора в результате реализации

предлагаемых реформ.

Чувствительность к макроэкономическим параметрам. Результаты

моделирования подтвердили, что потенциальные бюджетные расходы на проведение

реформы государственной службы являются достаточно чувствительными к

относительным темпам роста заработной платы в частном секторе и, соответственно, к

изменениям доли общего фонда заработной платы в ВВП.

В целях иллюстрации такой чувствительности были выбраны три группы сценариев

реформ:

(i) Радикальная реформа оплаты труда в сочетании со значительной

административной реформой, реализуемая при быстрых темпах, т.е. в

течение 2004-2006 гг. (сценарии 4, 16, и 28);

(ii) Умеренная реформа оплаты труда в сочетании с достаточной

административной реформой, реализуемая при средних темпах, т.е. в

течение 2004-2008 гг. (сценарии 8, 20, и 32); и

(iii) Умеренная реформа оплаты труда, реализуемая в течение 2004-2010 гг. при

отсутствии административной реформы (сценарии 5, 17 и 29).

В каждой группе сценариев имеется существенный разброс значений роста заработной

платы (относительно роста ВВП) в частном секторе, как представлено в таблице 4.1

Раздела 4.

Рисунок A2.3: Чувствительность расходов на проведение реформы государственной службы к росту

реальной заработной платы94

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

2004 2005 2006 2008 2010

Total Expenditure Increase, p.p. of GDP

Scenario 4

Scenario 16

Scenario 28

Scenario 8

Scenario 20

Scenario 32

Scenario 5

Scenario 17

Scenario 29

Источник: Расчеты сотрудников ВБ.

Как можно видеть на схеме A2.3, бюджетные расходы на реализацию

аналогичного сценария реформы в условиях, характеризующихся превышением

темпов роста реальной заработной платы над темпами роста ВВП на 2 п.п. (сценарии 4,

8 и 5), будут значительно выше, чем бюджетные расходы на реализацию сценария

реформ в условиях, когда доля реальной зарплаты в ВВП остается неизменной во

времени (сценарии 28, 32 и 29). В результате этого изменение общих бюджетных

расходов в каждой группе сценариев составляет 1,1-1,4 п.п. ВВП. Снижение роста

относительной реальной заработной платы на 1 процентный пункт ведет к ежегодной

экономии бюджетных средств приблизительно от 0,4 до 0,7 процента от ВВП на

завершающем этапе реализации реформы.

Примечательно, что степень чувствительности к изменениям относительного

роста заработной платы колеблется в зависимости от различных групп сценариев: она

выше для сценариев без каких-либо административных преобразований (сценарии 5,

17 и 29), и ниже для сценариев с административными реформами (сценарии 4, 16 и 28,

допускающие радикальную корректировку оплаты труда, и сценарии 8, 20 и 32,

допускающие умеренную корректировку оплаты труда). Такое колебание расходов

объясняется тем, что в сценариях 5, 17 и 29, хотя и предусматривающих существенный

сохраняющийся разрыв в оплате труда, не допускается какое-либо сокращение

численности занятых. Таким образом, значительно большее число работников

основной сферы государственного управления и, в частности, гражданского

государственного сектора получат выгоду от увеличения заработной платы, и более

эффективные меры по сокращению разрыва в уровнях вознаграждения ведут к более

серьезным финансово-бюджетным последствиям в отношении сценариев,

94 Во всех сценариях 4, 16 и 28 допускается проведение радикальной реформы оплаты труда при

быстрых темпах ее реализации, сопровождаемой проведением значительной административной

реформы, однако в них допускаются различные темпы роста заработной платы в частном секторе.

Соответственно, во всех сценариях 8, 20 и 32 допускается проведение умеренной корректировки оплаты

труда при умеренных темпах ее реализации в сочетании с достаточной административной реформой,

однако в них также предусматриваются различные темпы роста заработной платы в частном секторе.

Сценарии 5, 17 и 19 допускают проведение умеренной реформы оплаты труда при медленных темпах

реализации без административной реформы, при этом в них сохраняются такие же различия в темпах

роста заработной платы.

допускающих существенное сокращение численности занятых в гражданском

государственном секторе и, по меньшей мере, некоторое сокращение в основной сфере

государственного управления. В целом, чем масштабней является реформа оплаты

труда, тем менее постоянными являются бюджетные расходы на ее реализацию.

Вышеприведенные результаты по чувствительности общих расходов реформ к

изменениям роста реальной заработной платы остаются обоснованными при

рассмотрении в отдельности изменений расходов, связанных с решением более узкой

задачи, заключающейся в реформировании только основной сферы государственного

управления (Рисунок A2.4).

Рисунок A2.4: Чувствительность расходов на проведение реформы государственной службы к росту

реальной заработной платы (только для основной сферы государственного управления)95

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2004 2005 2006 2008 2010

Increase of Expenditures on Core Government

Administration Employment, p.p. of GDP

Scenario 4

Scenario 16

Scenario 28

Scenario 8

Scenario 20

Scenario 32

Scenario 5

Scenario 17

Scenario 29

Источник: Расчеты сотрудников ВБ.

Чувствительность к масштабу реформы оплаты труда. Очевидно, что характерной

особенностью сценариев, допускающих радикальную реформу оплаты труда, являются

более высокие бюджетные расходы по сравнению со сценариями, допускающими

более умеренный подход к сокращению разрыва в уровнях вознаграждения между

государственным и частным секторами. С целью иллюстрации различия в расходах

были выбраны две пары сценариев реформ: (i) радикальная реформа оплаты труда,

реализуемая в течение 2004-2008 годов, при проведении умеренных административных

преобразований (сценарий 13) и аналогичной административной реформы, но в

сочетании с умеренной реформой оплаты труда (сценарий 20); и (ii) радикальная

реформа оплаты труда, реализуемая в течение 2004-2006 годов, при проведении

значительной административной реформы (сценарий 16) и аналогичной

административной реформы, но в сочетании с вариантом умеренной реформы оплаты

труда (сценарий 24). Все эти сценарии просчитаны при одних и тех же допущениях

роста заработной платы.

95 См. предыдущую сноску, содержащую описание сценариев.

Рисунок A2.5: Общие бюджетные расходы на проведение реформы государственной службы:

сопоставление радикальной реформы оплаты труда с умеренной реформой96

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

2004 2005 2006 2008 2010

Total Expenditure Increase, p.p. of

GDP

Scenario 13

Scenario 20

Scenario 16

Scenario 24

Источник: Расчеты сотрудников ВБ.

Результаты сопоставления представлены на схеме A2.5., подтверждающие тот

факт, что радикальная реформа оплаты труда, направленная на достижение

сохраняющегося 50-типроцентного разрыва в уровнях вознаграждения между

государственным и частным секторами, является более дорогостоящей в среднем в 1,5

раза по сравнению с умеренной реформой оплаты труда, обеспечивающей разрыв в

уровнях вознаграждения между государственным и частным секторами в размере 100

процентов на этапе завершения процесса реформ. Это различие становится менее

выраженным при рассмотрении в отдельности расходов на проведение реформы

основной сферы государственного управления (Рисунок A2.6). Несмотря на то, что

предлагаемое увеличение заработной платы в гражданском государственном секторе

ниже, чем в основной сфере государственного управления, намного большее число

работников гражданского государственного сектора оказывают основное влияние на

различие в общих расходах.

96 В сценарии 13 допускается реализация радикальной реформы оплаты труда в течение 2004-2008 ггв

сочетании с умеренной административной реформой. В сценарии 20 допускается умеренная реформа

оплаты труда в сочетании с аналогичной административной реформой. Сценарий 16: радикальная

реформа оплаты труда, реализуемая в течение 2004-2006 гг., в сочетании со значительной

административной реформой. Сценарий 24: умеренная реформа оплаты труда в сочетании с

аналогичной административной реформой.

Рисунок A2.6: Бюджетные расходы на проведение реформы государственной службы: сопоставление

радикальной реформы оплаты труда с умеренной реформой (только для основной сферы

государственного управления)97

0.00

0.20

0.40

0.60

0.80

1.00

1.20

1.40

1.60

1.80

2.00

2004 2005 2006 2008 2010

Increase of Expenditures on Core Government

Administration, p.p. of GDP

Scenario 13

Scenario 20

Scenario 16

Scenario 24

Источник: Расчеты сотрудников ВБ.

Масштаб реформы оплаты труда оказывает воздействие на ряд компонентов

общих бюджетных расходов в нашей модели, включая как прямые последствия

(например, увеличение уровня денежных вознаграждений, затрат, связанных с

сокращением сотрудников, и увеличение поступлений за счет подоходного налога), так

и косвенные последствия (увеличение расходов, не связанных с заработной платой),

которые в нашей модели зависят от фонда заработной платы и структуры

административных реформ. В таблице А2.6 представлена информация об

относительной значимости различных компонентов дополнительных расходов.

97 См. предыдущую сноску, содержащую описание всех сценариев.

Таблица A2.6: Бюджетные расходы на проведение реформы государственной службы по выбранным

сценариям (п.п. ВВП)

Сценарий 2004 2005 2006 2008 2010

Радикальная реформа оплаты труда при средних темпах реализации, сопровождаемая

достаточной административной реформой (сценарий 13)

Основная сфера государственного

управления 0,58 0,82 1,05 1,47 1,58

Денежное вознаграждение 0,50 0,64 0,78 1,05 1,10

Расходы, не связанные с зарплатой 0,13 0,24 0,34 0,52 0,59

Затраты на сокращение кадров 0,01 0,01 0,01 0,01 0,00

Увеличение поступлений по

подоходному налогу -0,05 -0,07 -0,08 -0,11 -0,12

Занятость в гражданском

государственном секторе 1,09 1,18 1,23 1,16 1,09

Денежное вознаграждение 1,17 1,27 1,31 1,22 1,20

Расходы, не связанные с зарплатой 0,03 0,04 0,04 0,05 0,01

Увеличение поступлений по

подоходному налогу -0,11 -0,12 -0,13 -0,12 -0,11

Общие расходы 1,67 2,00 2,27 2,63 2,67

Умеренная реформа оплаты труда при средних темпах реализации, сопровождаемая

достаточной административной реформой (сценарий 20)

Основная сфера государственного

управления 0,49 0,63 0,78 1,03 1,13

Денежное вознаграждение 0,43 0,51 0,58 0,73 0,77

Расходы, не связанные с зарплатой 0,09 0,17 0,25 0,37 0,44

Затраты на сокращение кадров 0,01 0,01 0,01 0,01 0,00

Увеличение поступлений по

подоходному налогу -0,04 -0,05 -0,06 -0,08 -0,08

Занятость в гражданском

государственном секторе 0,96 0,94 0,88 0,64 0,58

Денежное вознаграждение 1,03 1,00 0,93 0,65 0,63

Затраты на сокращение кадров 0,03 0,03 0,04 0,05 0,01

Увеличение поступлений по

подоходному налогу -0,10 -0,10 -0,09 -0,06 -0,06

Общие расходы 1,45 1,58 1,66 1,67 1,71

Радикальная реформа оплаты труда при быстрых темпах реализации, сопровождаемая

значительной административной реформой (сценарий 16)

Основная сфера государственного

управления 0,90 1,25 1,53 1,65 1,77

Денежное вознаграждение 0,58 0,79 0,96 1,01 1,06

Расходы, не связанные с зарплатой 0,37 0,53 0,67 0,75 0,82

Затраты на сокращение кадров 0,01 0,01 0,01 0,00 0,00

Увеличение поступлений по

подоходному налогу -0,06 -0,08 -0,10 -0,11 -0,11

Занятость в гражданском

государственном секторе 1,16 1,24 1,19 1,11 1,09

Денежное вознаграждение 1,22 1,29 1,24 1,22 1,20

Затраты на сокращение кадров 0,06 0,07 0,07 0,01 0,01

Увеличение поступлений по

подоходному налогу -0,12 -0,12 -0,12 -0,12 -0,11

Общие расходы 2,06 2,49 2,73 2,77 2,86

Умеренная реформа оплаты труда при быстрых темпах реализации, сопровождаемая

значительной административной реформой (сценарий 24)

Основная сфера государственного

управления 0,69 0,84 0,95 1,06 1,16

Денежное вознаграждение 0,43 0,50 0,56 0,60 0,64

Расходы, не связанные с зарплатой 0,29 0,37 0,44 0,52 0,59

Затраты на сокращение кадров 0,01 0,02 0,01 0,00 0,00

Увеличение поступлений по

подоходному налогу -0,04 -0,05 -0,06 -0,06 -0,07

Занятость в гражданском

государственном секторе 0,95 0,84 0,67 0,60 0,58

Денежное вознаграждение 0,99 0,86 0,67 0,65 0,63

Затраты на сокращение кадров 0,05 0,06 0,06 0,01 0,01

Увеличение поступлений по

подоходному налогу -0,09 -0,08 -0,06 -0,06 -0,06

Общие расходы 1,64 1,68 1,62 1,65 1,74

Источник: Расчеты сотрудников ВБ.

Вопрос о посильных для бюджета радикальных реформах оплаты труда

обретает еще большую значимость при рассмотрении аспекта распределения

дополнительной бюджетной нагрузки между федеральными и субфедеральными

уровнями бюджетной системы, представленной на схеме A2.7. В целях иллюстрации

различия финансово-бюджетных последствий нами были рассмотрены сценарии

радикальных и умеренных реформ оплаты труда при средних темпах реализации, то

есть, в течение 2004-2008 гг., сопровождаемые достаточной административной

реформой (сценарии 13 и 20).

Рисунок A2.7: Финансово-бюджетные последствия для федеральных и региональных местных

бюджетов при реализации радикальной и умеренной реформ оплаты труда98

0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1.4

1.6

1.8

2004 2005 2006 2008 2010

Total Expenditure Increase, p.p. of

GDP

Scenario 13 (Federal Budget) Scenario 13 (Sub-Federal Budgets)

Scenario 20 (Federal Budget) Scenario 20 (Sub-Federal Budgets)

Источник: Расчеты сотрудников ВБ.

На схеме A2.7 показано, что субфедеральные бюджеты подвергнутся более

значительному финансовому давлению, чем федеральный бюджет: расходы

субнациональных бюджетов почти в 1,5 раза выше, чем федерального бюджета. Даже

при увеличении поступлений по подоходному налогу в субнациональные органы

сохранится ситуация, при которой содержание большинства государственных

служащих в России будет оплачиваться из субнациональных бюджетов, на которые

ляжет еще большая нагрузка в результате корректировки оплаты труда. Устойчивость

субфедеральной финансовой системы предусматривает существенное увеличение

98 В обоих сценариях 13 и 20 допускается реализация реформ при средних темпах, сопровождаемая

проведением достаточной административной реформы и средними темпами роста заработной платы в

частном секторе. Тем не менее, в сценарии 13 предусматривается радикальная реформа оплаты труда, в

то время как в сценарии 20 – умеренная реформа.

перечислений из федерального бюджета, дополняемых значительным расширением

налоговой базы для региональных местных бюджетов.

Как излагалось в разделе 4, реформа оплаты труда преследует решение двух

задач: обеспечение роста внешней конкурентоспособности основной сферы

государственного управления и гражданского государственного сектора и внедрение

внутренних стимулов повышения показателей профессиональной деятельности путем

внутренней декомпрессии оплаты труда в основной сфере государственного

управления. Результаты нашего моделирования подтверждают, что масштаб

корректировки оплаты труда влияет на коэффициенты компрессии в органах

исполнительной власти. (рисунки A.7.6 и A.7.7). В целях иллюстрации этого влияния

нами выбраны 6 сценариев реформ:

(i) Сценарии радикальных корректировок оплаты труда, реализуемые при

различных макроэкономических условиях (сценарии 4, 16 и 28); и

(ii) Сценарии умеренных корректировок оплаты труда, реализуемые при

различных макроэкономических условиях (сценарии 8, 20 и 32).

На схеме A2.7 показано, что как радикальные, так и умеренные корректировки

оплаты труда приводят к значительной декомпрессии оплаты труда в центральном

аппарате государственной службы: произойдет увеличение коэффициента сжатия

средней заработной платы в диапазоне высших и младших групп с 2,5 в 2002 г. до 5,2

8,3 в 2006 г. и до 6,8-8,3 в 2010 г. При этом влияние декомпрессии сильнее для

сценариев радикальной корректировки оплаты труда. Это может быть объяснено

совокупным эффектом двух параметров, используемых для моделирования

корректировки оплаты труда: сохраняющийся разрыв в уровнях вознаграждения между

государственным и частным секторами и минимальным повышением оплаты труда. В

сценариях, допускающих проведение радикальной реформы оплаты труда (сценарии 4,

16 и 28), сохраняющийся разрыв в уровнях вознаграждения между государственным и

частным секторами меньше и, следовательно, произойдет увеличение большинства из

категорий зарплат в основной сфере государственного управления на порядок,

превышающий минимальное 30-процентное повышение оплаты труда. В результате

этого структура окладов будет приведена ближе к компараторам в частном секторе, и

произойдет увеличение коэффициентов декомпрессии. В противоположном случае, в

сценарии, допускающем умеренную корректировку оплаты труда (сценарии 8, 20 и 32),

правило минимального повышения оплаты труда (20%) играет более значимую роль

при определении ожидаемого роста заработной платы для работников низшего звена.

Следовательно, сохраняющийся разрыв в уровне оплаты труда меньше, чем средний

разрыв для более низких категорий работников, что позволяет проводить умеренную

корректировку структуры оплаты труда и снизить декомпрессию.

205

Рисунок A2.8: Внутренняя декомпрессия в центральном аппарате федеральной исполнительной

государственной службы: сопоставление радикальной корректировки оплаты труда с умеренной99

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

2004 2005 2006 2008 2010

Compression Ratio for Federal Executive HQBased

Civil Service

Scenario 4

Scenario 16

Scenario 28

Scenario 8

Scenario 20

Scenario 32

Источник: Расчеты сотрудников ВБ.

Эта дифференциация декомпрессии также проявляется при сравнении

предлагаемого повышения оплаты труда по сценариям умеренной и радикальной

реформ оплаты труда100 (таблица A2.7). Как можно заметить, соотношение между

корректировкой оплаты труда, предлагаемой для высшей и младшей групп, ниже в

случае умеренной реформы оплаты труда, чем в случае радикальной корректировки

оплаты труда. Исходя из того, что для чиновников, не работающих в центральном

аппарате государственной службы (например, для большинства работников,

испытывающих неблагоприятное влияние реформ), нами предлагается увеличение

оплаты труда, составляющее только 50 процентов от увеличения, представленного в

таблице A2.7, правило повышения минимальной оплаты труда применяется чаще при

моделировании динамики заработной платы для работников как в территориальных

подразделениях, так и в региональной и муниципальной основной сфере

государственного управления.

99 Во всех сценариях 4, 16 и 28 допускается радикальная реформа оплаты труда, но при различных

темпах роста заработной платы в частном секторе. В сценариях 8, 20 и 32 допускается умеренная

реформа оплаты труда при некоторых отличиях в росте заработной платы в частном секторе.

100 Следует отметить, что при фактическом моделировании происходит дальнейшая корректировка этих

увеличений для отражения ежегодного роста реальной заработной платы в частном секторе.

Таблица A2.7: Существующий разрыв в оплате труда и предлагаемое повышение оплаты труда в

центральном аппарате федеральной исполнительной государственной службы (раз)

Предлагаемое повышение

оплаты труда

Категория

«В»

Группа

Фактический

нетто-разрыв в

оплате труда

между

государственным

и частным

секторами, 2002 г.

Расчетный нетто-

разрыв в оплате труда

между государственным

и частным секторами

(скорректированный на

фактическое повышение

оплаты труда в 2003 г.)

Радикал

ьный

сценари

й

Умеренный сценарий

Высшая 7,8 6,5 4,3 3,3

Главная 5,7 4,7 3,1 2,4

Ведущая 5,1 4,2 2,8 2,1

Старшая 3,6 3,0 2,0 1,5

Младшая 2,3 1,9 1,3 1,2*

*Применимо минимальное повышение оплаты труда.

Источник: расчеты сотрудников ВБ, см также таблицу 4.2.

Эта тенденция к декомпрессии более выражена в том случае, когда индекс

компрессии включает как центральный аппарат, так и территориальные подразделения

федеральной исполнительной государственной службы (рисунок A2.7), поскольку, как

было указано выше, предлагаемая корректировка оплаты труда в государственной

службе территориальных подразделений является меньшей по масштабу и основана на

ценах местного рынка труда. Принятие отдельной шкалы оплаты труда для

государственных служащих центрального аппарата и территориальных подразделений

ведет к существенному повышению внутренних коэффициентов компрессии с 3,7 в

2002 г. до 10-12 в 2010 г.

Рисунок A2.9: Внутренняя декомпрессия в государственной службе федеральных исполнительных

органов: сопоставление радикальной и умеренной корректировок оплаты труда101

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

10.0

11.0

12.0

13.0

2004 2005 2006 2008 2010

Compression Ratio for Federal Executive Civil Service

(HQ-Based and Deconcentrated)

Scenario 4

Scenario 16

Scenario 28

Scenario 8

Scenario 20

Scenario 32

Источник: Расчеты сотрудников ВБ.

101 См. предыдущую сноску, содержащую описание сценариев.

Темпы реализации реформ оплаты труда и посильность проведения реформ

для бюджета в целом. Исходя из краткого анализа суммарных результатов по всем 36-

ти сценариям, представленным в таблице 5.4, можно выделить ряд сочетаний реформ,

которые российское правительство не в состоянии реализовать на данный момент

ввиду дефицита бюджетных средств. Если предположить, что увеличение общих

бюджетных расходов должно быть ниже 1,7 п.п.102 ВВП в 2004 году по сравнению с

2003 годом и (или) в 2006 г. 2.3 п.п. ВВП, соответственно, и (или) в 2010 г. 2,7 п.п.

ВВП, то следующие две группы сценариев вряд ли явятся посильными для бюджета:

(i) Сценарии, допускающие реализацию радикальных реформ оплаты

труда (сценарии 1-4, 13-16 и 26-28103), в частности, сценарии,

допускающие реализацию радикальных корректировок оплаты труда

при быстрых темпах, то есть, в течение 2004- 2006 гг. (сценарии 3, 4,

15, 16, 27 и 28);

(ii) Реализация реформ оплаты труда без какой-либо административной

реформы (сценарии 5, 7, 10, 17, 19, 22, 29, 31, 34) независимо от

вариантов динамики роста заработной платы в частном секторе.

Этот предварительный анализ позволяет сделать два основных вывода. Во-

первых___, значительное сокращение численности занятых в гражданском

государственном секторе, и, по крайней мере, некоторое сокращение численности

занятых в основной сфере государственного управления является предварительным

условием успешной реализации реформы государственной службы. Во-вторых,

радикальное повышение оплаты труда государственных служащих не является

посильными для бюджета, в особенности, если такое повышение рассматривать

исходя из 3-ехлетнего периода реализации реформы.

Учитывая выше изложенное, основное внимание уделяется умеренной реформе

оплаты труда в сочетании с достаточной административной реформой в целях

иллюстрации влияния темпов реализации реформы оплаты труда на бюджетные

расходы в 2004-2010 гг. (схемы A2.10 и A2.11).

102 Значительное повышение оплаты труда в основной сфере государственного управления и

гражданском государственном секторе, произведенное в октябре 2003 г., уже предусматривает

существенное увеличение финансирования в 2004 г. по сравнению с 2003 г. Таким образом, допущение

роста бюджетных расходов в 2004 г. принимается на достаточно высоком уровне.

103 Тем не менее, моделирование показывает, что реализация радикальных реформ оплаты труда при

средних темпах является жизнеспособным вариантом в том случае, если доля реальной заработной

платы в ВВП остается постоянной (см. сценарий 25).

Рисунок A2.10: Распределение общей бюджетной нагрузки сценариев реформы государственной

службы в зависимости от темпов реализации реформ оплаты труда104

0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1.4

1.6

1.8

2.0

2004 2005 2006 2008 2010

Total Expenditure Increase, p.p. of GDP

Scenario 18

Scenario 20

Scenario 23

Источник: расчеты сотрудников ВБ.

На рисунокх A2.10 и A2.11 показано, что, несмотря на определенные различия

между ежегодными бюджетными расходами, обусловленными темпами реализации

реформ, - и это следует учитывать в контексте других будущих финансовых проблем

(таких как максимумы сокращения государственного долга), - эти различия не столь

существенны. Это может быть объяснено тем, что финансово-бюджетные последствия

реформы государственной службы главным образом характеризуются повышением

текущих расходов: фактически, единственным видом разовых расходов, выявленных

на основании нашего моделирования, являются расходы, связанные с сокращением

численности занятых, и они не являются исключительно высокими (см. таблицу

2.12)105. Более того, с целью обеспечения устойчивости достижений реформ в

консолидированном бюджете необходимо было бы предусмотреть расходы на

финансирование ежегодной индексации оплаты труда в основной сфере

государственного управления и гражданском государственном секторе с учетом роста

реальной заработной платы в частном секторе. Так как в нашем примере сценарии 18,

20 и 23 реализуются в условиях быстрого роста реальной заработной платы по

сравнению с ростом ВВП, бюджетные расходы на реализацию реформ по сценарию 18

и 20 (допускающие завершение реформ в 2006 г. и в 2008 г., соответственно)

продолжают расти даже после завершения реформ.

104 В сценариях 18, 20 и 23 допускаются различные темпы реализации реформ оплаты труда, однако все

они предусматривают реализацию умеренной реформы оплаты труда, достаточную административную

реформу и умеренный рост заработной платы в частном секторе.

105 Как излагалось выше, мы не пытаемся провести оценку инвестиционных расходов, связанных с

реформированием государственной службы, в объеме настоящего доклада.

209

Рисунок A2.11: Распределение бюджетной нагрузки по сценариям реформ государственной службы в

зависимости от темпов реализации реформы оплаты труда (только для основной сферы

государственного управления)106

0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

2004 2005 2006 2008 2010

Increase in Expenditures on Core

Government Administration, p.p. of GDP

Scenario 18

Scenario 20

Scenario 23

Источн

Источник: расчеты сотрудников ВБ.

Масштаб административной реформы. В трех дополнительных сценариях

показано различие потенциальных расходов, обусловленное различием масштабов

административной реформы:

(i) по сценарию “без административной реформы” допускалось некоторое

повышение уровня занятости в основной сфере государственного

управления и гражданском государственном секторе при сокращении до 25

процентов доли расходов, не связанных с оплатой труда, в объеме общих

расходов на основную сферу государственного управления;

(ii) по сценарию «достаточной административной реформы» допускалось, что

занятость в исполнительных органах основной сферы государственного

управления сократится (на основании определенных соотношений между

численностью занятых в секторах, предоставляющих эти услуги, и

количеством их клиентов) при умеренном сокращении доли расходов, не

связанных с оплатой труда, с 37-ми процентов в 2002 г. до 32-ух процентов в

общих расходах на основную сферу государственного управления;

(iii) по сценарию «значительной административной реформы», допускающему -

дополнительно к реформе занятости в гражданском государственном

секторе, как излагалось выше – более масштабное сокращение численности

занятых в основной сфере государственного управления и устойчивость

доли расходов, не связанных с оплатой труда, на уровне 36 процентов в

общих расходах на основную сферу государственного управления.

С целью иллюстрации различия в издержках по различным сценариям

реализации административной реформы нами было проведено сравнение 3-ех

вариантов (рисунок A2.12) сценария умеренной реформы оплаты труда, реализуемой

средними темпами (т.е., в период с 2004 г. по 2008 г.), и сочетаемой с: (i) отсутствием

административной реформы (сценарий 19); (ii) достаточной административной

106 См. предыдущую сноску, содержащую описание сценариев.

реформой (сценарий 20); и (iii) значительной административной реформой (сценарий

21).

Рисунок A2.12: Общие бюджетные расходы реформы государственной службы по различным

сценариям реализации административной реформы (п.п. ВВП по сравнению с 2003 г.)107

0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1.4

1.6

1.8

2.0

2.2

2.4

2.6

2.8

3.0

3.2

3.4

3.6

3.8

4.0

2004 2005 2006 2008 2010

Total Expenditure Increase, p.p. of GDP

Scenario 19

Scenario 20

Scenario 21

Источник: расчеты сотрудников ВБ.

На схеме A2.12 показано, что реформа оплаты труда, реализуемая без

сокращения численности занятых, явно ведет к исключительно высоким общим

бюджетным расходам (при этом дополнительные расходы достигнут около 2

процентов от ВВП к 2010 г.). Результаты расчетов по сценариям достаточной и

значительной административной реформ (20 и 21) не изменяются в широком

диапазоне, поскольку основной компонент административной реформы (масштабы

сокращения численности занятых в гражданском государственном секторе) является

одинаковым для обоих сценариев. При реализации реформы гражданской службы в

сочетании со значительной административной реформой требуется больший объем

финансирования расходов, не связанных с оплатой труда, что несколько удорожает

сценарий 21 по сравнению со сценарием 20.

107 В сценариях 19, 20 и 21 допускается различный масштаб административной реформы, но все они

предусматривают умеренную реформу оплаты труда, средние темпы реализации реформ оплаты труда и

умеренный рост зарплаты в частном секторе.

Рисунок A2.13: Бюджетные расходы реформы государственной службы в основной сфере

государственного управления по различным сценариям реализации административной реформы, п.п.

ВВП108

0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1.4

2004 2005 2006 2008 2010

Expenditure Increase in Core

Government Administration, p.p. of

GDP

Scenario 19

Scenario 20

Scenario 21

Источник: расчеты сотрудников ВБ.

Аналогичные расчеты для одинаковых сценариев реформ, но применяемые

исключительно к основной схеме государственного управления, неожиданно приводят

к различным структурам расходов: в этом случае сценарий 19 является менее

затратным, чем сценарий 20 (см. схему A2.13). С целью объяснения причин такого

различия между результатами в рисунокх A2.12 и A2.13 нами была рассмотрена

структура такого роста расходов. На схеме A2.14 показана динамика двух основных

компонентов общих бюджетных расходов по основной сфере государственного

управления: увеличение расходов на денежное вознаграждение работников

(представлено в виде колонок) и увеличение финансирования расходов, не связанных с

оплатой труда (представлено в виде кривых).

Рисунок A2.14: Бюджетные расходы реформы государственной службы в основной сфере

государственного управления: динамика роста денежного вознаграждения и расходов, не связанных с

оплатой труда, для различных сценариев административной реформы (п.п. ВВП по сравнению с 2003

г.)109

0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

2004 2005 2006 2008 2010

Expenditure increase, p.p. of GDP

Sc. 19, compensation

Sc. 20, compensation

Sc. 21, compensation

Sc. 19, non-wage costs

Sc. 20, non-wage costs

Sc. 21, non-wage costs

Источник: расчеты сотрудников ВБ.

108 См. предыдущую сноску, содержащую описание сценариев.

109 См. сноску 10, содержащую описание сценариев.

На схеме A2.14 показаны две тенденции. Во-первых, чем значительнее

административная реформа и, соответственно, сокращение численности занятых,

тем ниже бюджетная нагрузка, обусловленная повышением оплаты труда. Во-

вторых, чем масштабней административные преобразования, тем сильнее факторы,

вынуждающие увеличить расходы, не связанные с оплатой труда, на основную сферу

государственного управления и финансировать реструктуризацию государственной

службы, кадровой реформы и т.д. Таким образом, общие финансово-бюджетные

последствия реформы государственной службы в основной сфере государственного

управления будут в значительной степени зависеть от динамики доли расходов, не

связанных с оплатой труда, в общей структуре финансирования основной сферы

государственного управления – эта зависимость, фактически, настолько сильна, что

она полностью изменила структуру расходов и формирует особый тренд для общего

увеличения бюджетных расходов по основной сфере государственного управления, что

продемонстрировано различием показателей на рисунокх A2.12 и A2.13.

Учитывая малую вероятность выбора сценария реформы оплаты труда без

административных преобразований ввиду более высоких общих бюджетных расходов,

(т.е., когда учитывается увеличение финансирования гражданского государственного

сектора), нами был проведен дополнительный анализ сценариев достаточной и

значительной административных реформ с целью определения «точки разрыва» – доли

расходов, не связанных с оплатой труда, в общих расходах по основной сфере

государственного управления, которая все же делает сценарий «значительных

административных реформ» более посильным для бюджета, чем сценарий

«достаточных административных реформ». С этой целью было изменены допущения,

использовавшиеся при расчете расходов по сценарию 21. Расчеты показали, что при

доле расходов, не связанных с оплатой труда, равной 35 процентам в общей структуре

расходов по основной сфере государственного управления или превышающей этот

уровень, сценарий значительных административных реформ становится менее

затратным, чем сценарий, подразумевающий меньшие масштабы сокращения

численности занятых (рисунок A2.15).

Рисунок A2.15: Бюджетные расходы реформы государственной службы в основной сфере

государственного управления по различным сценариям реализации административной реформы при

скорректированном сценарии значительной административной реформы (п.п. ВВП по сравнению с 2003

г.)110

0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

2004 2005 2006 2008 2010

Increase in Core Government Administration

Expenditures, p.p. of GDP

Scenario 19

Scenario 20

Scenario 21 (adjusted)

Источник: расчеты сотрудников ВБ.

Это наблюдение подчеркивает тот факт, что, хотя проблеме расходов, не связанных с

оплатой труда, редко уделяется должное внимание в политических дебатах, они все же

играют ключевую роль в определении общих тенденций расходов основной сферы

государственного управления, и следовательно, их необходимо полностью учитывать на этапе

разработки реформ государственной службы. Эти результаты также позволяют сделать вывод,

что общие бюджетные расходы реформ (учитывающие расходы всего гражданского

государственного сектора) могут недооцениваться в нашей модели, так как при моделировании

не учитывается динамика расходов, не связанных с оплатой труда, для гражданского

государственного сектора.

110 См. сноску 10, содержащую описание сценариев. Сценарий 21 (скорректированный) аналогичен

сценарию 21, но в нем доля расходов, не связанных с оплатой труда, сокращена до 35%.

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я