• 5

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ

ГОСУДАРСТВА НА ЭТАПЕ

РЫНОЧНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ

ПРОБЛЕМЫ

ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ

ВНЕШНЕГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Руденко А.М.

Счетная Палата Алтайского края

Внешнему государственному финансовому контро

лю (ГФК) сегодня уделяется особое внимание, ибо толь

ко по результатам независимого, объективного анали

за и оценки происходящих процессов в экономике стра

ны можно принимать эффективные управленческие

решения во всех областях сложного экономического ме

ханизма.

Поэтому сегодня назрела необходимость радикаль

ных изменений не только в организации ГФК, но и в его

содержании, а также правовом обеспечении. Представ

ляется, что основой для формирования эффективной

системы ГФК должен служить очевидный факт, что эко

номика России — это единый организм. И единое эконо

мическое пространство страны не предполагает регио

нализацию экономики. В этой связи, система финансо

вого контроля должна охватывать всю экономическую

и финансовую сферу страны по вертикали.

Последнее время большое внимание в выступлени

ях и дискуссиях о становлении внешнего ГФК уделяется

способам и методикам оценки эффективности исполь

зования государственных средств и имущества. И, дей

ствительно, здесь есть проблемы. Вот такой пример: по

президентской программе проводится компьютериза

ция сельских школ, расходуется миллиарды рублей, про

верки показывают, что почти все деньги расходуются по

целевому назначению. Однако работает компьютеров

меньше половина изза отсутствия специалистов на селе.

Отсюда эффективность этого мероприятия 50%, а то и

меньше! Есть и другие примеры.

Каждая бюджетная организация имеет свои задачи

и цели, связанные с исполнением бюджетных полномо

чий. Очевидно, что единую для всех методику оценки

выбрать сложно. Тем не менее, как в качественном, так

и в количественном значениях эффективность возмож

но определить.

Как же лучше подойти к построению системы кри

териев оценки эффективности и что включить в ее сфе

ру, как увязать воедино результаты всего бюджетного

процесса? По всей видимости, следует исходить из того,

что за основу механизма оценки эффективности осуще

ствления органами власти и управления бюджетных пол

номочий должна быть принята определенная совокуп

ность методов и решений создания информационного

пространства управления и обеспечения эффективной

деятельности в перспективе.

Сегодня не существует специальных стандартов

оценки комплексного показателя эффективности испол

нения бюджетных полномочий и не сложилось четкого,

как линейное уравнение, определения. Однако, по наше

му представлению, эта система должна строиться на

определенных принципах управления и включать набор

функций управления.

Представляется, что на входе системы располага

ется информация об объекте исполнения бюджетных

полномочий: организационная форма, вид и цели дея

тельности, состояние финансовых и материальных ре

сурсов. На выходе — результат финансовохозяйственной

деятельности. По нашему мнению, система критериев

оценки эффективности реализации бюджетных полно

мочий должна удовлетворять потребности в информа

ции органов исполнительной и законодательной властей

для принятия решений в области регулирования бюджет

ного процесса.

Однако существует сложная и спорная проблема:

объективно оценить ситуацию, связанную с деятельнос

тью органов власти и управления по использованию ими

права управления государственной собственностью и

эффективностью результатов осуществления своих пол

номочий. Это объясняется рядом причин.

Первая и наиболее важная из них — отсутствие на

учнообоснованных методик определения такого уни

версального показателя как эффективность. Вторая, не

менее важная, связана с большим количеством элемен

тов их внутреннего содержания, требующих индивиду

ализации подходов, поскольку наблюдается высокая ди

намичность трансформации их видов, а также той ро

лью, которую они играют в обеспечении конечного

результата.

Как отмечалось выше, существенным фактором,

отрицательно влияющим на результативность проведе

ния и реализацию результатов контрольных мероприя

тий, является отсутствие методических подходов. Струк

тура и использование элементов этого процесса остают

ся в значительной степени подвержены субъективной

оценке. В этой связи, принятые органами власти управ

ленческие решения по результатам контрольных мероп

риятий могут быть неэффективными либо совсем оши

бочными.

Другая важная особенность, которую необходимо

учитывать при оценке эффективности работы бюджет

ных организаций, унитарных и других предприятий вне

зависимости от видов и форм собственности, если они

получают, перечисляют, используют средства из государ

ственного бюджета или государственную собственность,

либо управляют ею, имеют предоставленные органами

власти субъектов налоговые, кредитные и иные льготы

и преимущества — это используемая система критериев

оценки, которая действительно бы давала объективную

информацию о предмете исследования. Проблема зак

лючается в том, что в связи с отсутствием утвержденной

представительными органами власти методики оценки,

обязательной для всех к исполнению, организации, име

ющие отношения к бюджетным средствам и государ

ственной собственности, даже сами органы исполни

тельной власти, оспаривают результаты контрольных

мероприятий.

Проблема заключается в выборе субъектами разной

системы показателей оценки, их опыта, знаний, интуи

ции аналитиков, а это, на наш взгляд, в данной ситуации

недопустимо.

Как показывает опыт работы Счетных палат субъек

тов РФ, результаты контрольных мероприятий являют

ся следствием совокупного воздействия всех составляю

щих этапов процесса проверки деятельности организа

ции (рис. 4).

Как видно из рисунка, системность контроля дос

тигается последовательностью использования различ

ных форм и способов его осуществления. Следование

субъектом контроля предложенной схемы проведения

контроля позволит определить достоверность источни

Рисунок 4. Содержание основных этапов процесса

проведения контрольных мероприятий

ков информации, всесторонне анализировать и синте

зировать фактический материал, таким образом, устанав

ливать последовательность дальнейших действий.

Начальным этапом контрольного мероприятия яв

ляется разработка программы его проведения. В про

грамме отражаются основные этапы процесса проведе

ния контрольного мероприятия.

На первом этапе — «изучение объекта проверки» —

ведется сбор информации из внешних источников о де

ятельности объекта проверки, проводится предвари

тельное знакомство с организационной структурой, осо

бенностями деятельности, исследуется имущественное

состояние.

На втором этапе, исходя из полученной информа

ции об объекте проверки из внешних источников, опре

деляются конкретные направления проверки, выделяют

ся наиболее значимые области контроля, определяются

масштабы и границы, сроки и количество проверяемых

объектов. На этом этапе может уточняться программа

проверки.

После утверждения программы подготавливается

поручение на проведение проверки и исполнитель на

законных основаниях приступает к сбору информации

об объекте проверки. На этом этапе определяется пра

вовое и нормативное поле деятельности данного объек

та проверки.

На этапе оценки показателей деятельности объек

та проверки определяется вид хозяйственнофинансо

вой деятельности, номенклатура продукции, виды работ

и предоставляемых услуг, а также порядок расчетов. Ис

следуется принятая учетная политика, основные потре

бители, принципы организации системы оплаты труда.

На этом же этапе осуществляется первичная оценка со

стояния бухгалтерского учета и отчетности.

На следующем этапе особо важным и сложным для

принятия управленческих решений по результатам про

веденного контрольного мероприятия является оценка

результатов деятельности объекта с помощью определен

ной системы критериев. Проблема заключается в выбо

ре критериев. С одной стороны, выбор должен обеспе

чивать условия для понимания результатов проверки; с

другой стороны, возникает ответственность за принятые

органами законодательной и исполнительной властей

решения на основе результатов оценки.

Существующая в настоящее время практика оцен

ки деятельности бюджетных учреждений, унитарных и

других предприятий, использующие в своей деятельно

сти государственные средства или имущество и имеющие

установленные в законном порядке льготы и т.д., носит,

скорее всего, формальный характер и не решает многих

конкретных задач, стоящих перед органами власти и

управления.

На наш взгляд, система критериев оценки эффек

тивности и качества, вопервых, должна пройти жесткий

отбор экспертами на предмет обоснованности и объек

тивности, вовторых, иметь законодательную норму, ибо

заказчиком в данном случае выступает собственник го

сударственных средств и имущества — законодательный

орган власти.

Естественно, для того чтобы в полной мере пред

ставить картину методологического, информационного,

правового и организационного обеспечения процессов

подготовки и реализации механизма оценки эффектив

ности использования государственных средств и имуще

ства, необходима разработка концептуальных моделей,

которые дадут возможность установить перечень вход

ных и выходных данных для принятия действенных ре

шений по управлению государственными средствами и

имуществом.

Чтобы сузить круг рассматриваемых вопросов, рас

смотрим методические подходы к определению эффек

тивности работы государственных унитарных предпри

ятий, имеющих особенности как в правовом положении

их организации, так и в определении и оценке результа

тов их деятельности. В большинстве случаев — это спе

циализированные организации и учреждения, призван

ные непосредственно участвовать или способствовать

выполнению какихлибо социальноэкономических про

грамм, коммерческий эффект в которых не всегда ста

вится целью деятельности. В этой связи возникает про

блема определения социального эффекта при условии

рационального и эффективного использования государ

ственных средств и имущества.

Предлагается при создании государственных унитар

ных предприятий, а также после очередного финансово

го года, проводить оценку имущественного и финансово

го положения с использованием специальной системы

критериев, результаты которой должны фиксироваться

в специальном регистре для дальнейшего использования.

При рассмотрении результатов деятельности за очеред

ной год либо в другие установленные сроки экспертами

(экспертом должен выступать комитет по управлению

государственным имуществом) должна проводиться оцен

ка произошедших изменений показателей и на этой ос

нове формироваться предложения по изменению поли

тики управления финансами унитарных предприятий.

Предложенная нами система критериев оценки эффек

тивности деятельности унитарных предприятий, состоя

щая из двух групп, может дать полезную информацию для

повышения эффективности управления ими.

По нашему мнению, первая группа показателей в

системе оценки должна характеризовать изменение в

имущественном положении за анализируемый период

работы. К ним относится:

стоимость чистых активов;

доля компонентов оборотного капитала в общем

объеме текущих активов;

изменение наличия собственных оборотных

средств;

состояние собственного капитала.

Из критериев оценки финансового состояния уни

тарных предприятий наиболее характерными для опре

деления границ финансовой устойчивости, являются

динамика показателей второй группы:

обеспеченности собственными оборотными сред

ствами;

текущей ликвидности;

платежеспособности;

финансовой независимости;

соотношение оборачиваемости дебиторской и кре

диторской задолженности.

Стоимость чистых активов показывает объем акти

вов предприятия, созданный за счет собственных финан

совых ресурсов. Показатель чистых активов является

определяющим размер уставного капитала унитарного

предприятия по результатам деятельности и в связи с

этим имеет особенности расчета.

Показатель доли каждого компонента оборотного

капитала в общей сумме текущих активов определяется

для оценки состояния фактической ликвидности оборот

ных средств и их платежеспособности в соответствии с

имеющимися обязательствами.

Оценка изменения наличия собственных оборот

ных средств проводится для корректировки дивиденд

ной и инвестиционной политики унитарного предприя

тия, связанных с потерей оборотного капитала или его

ростом в связи с увеличением производства продукции.

Информация о состоянии собственного капитала

предприятия используется собственником (в лице коми

тета по имуществу) для оценки текущей деятельности

менеджмента унитарных предприятий, эффективности

реализации установленной дивидендной и инвестицион

ной политик, а также контроля за сохранностью пере

данного в пользование государственного имущества и

денежных средств при его организации.

Коэффициент соотношения заемных и собствен

ных средств характеризует сумму заемного капитала,

используемого предприятием в расчете на единицу соб

ственного капитала. Используется при расчете эффекта

от использования заемного капитала.

Для принятия управленческих решений оценке

подлежит также показатель соотношения динамики кре

диторской и дебиторской задолженности за исследуемый

период.

В случае необходимости перечень критериев мож

но дополнить, однако оценить деятельность менеджмен

та по сохранности и эффективности использования го

сударственных средств и имущества достаточно объек

тивно возможно и при наличии указанных показателей.

Развитие предложенной системы оценки эффектив

ности, создание общегосударственной, региональной и

местной оперативных информационных систем позволят:

оперативно выявлять недостатки в системе управ

ления государственными унитарными предприятиями и

др.;

определять качество и эффективность реализации

принятых органами законодательной и исполнительной

власти тех или иных целевых программ и других иници

атив;

своевременно реагировать на изменения внутрен

ней и внешней экономической среды.

Важность наличия оперативной информации, отра

жающей состояние всей совокупности объектов государ

ственного финансового контроля трудно переоценить как

для достижения поставленных целей при утверждении

очередного государственного бюджета, так и получения

большего эффекта от реализации своих бюджетных пол

номочий органами власти и управления всех уровней.

Литература

Кодекс Российской Федерации «Об административ

ных правонарушениях». М., 2002.

Закон Российской Федерации от 14.11.2002 г. № 161

ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных

предприятиях».

Закон Российской Федерации от 26.10.2002 № 127

ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».

Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 г.

№ 1024 «О Концепции управления государственным

имуществом и приватизации в Российской Федерации»

(с изменениями от 29 ноября 2000 г.).

Постановление Правительства РФ от 29.01.2001 г.

№81 «Об аудиторских проверках федеральных государ

ственных унитарных предприятиях».

Постановление Алтайского краевого Совета народ

ных депутатов от 03.07.2002 г. № 182, о законе Алтайско

го края «Об административной ответственности за совер

шение правонарушений на территории Алтайского края».

Войтенко Л.В. Проблемы совершенствования госу

дарственного финансового контроля // Финансовый

контроль. 2001. № 1.

Материалы Международного семинара «Взаимодей

ствие высших федеральных и местных контрольноре

визионных органов». 30 июня — 2 июля 1999 г. М., 1999.

Пансков В.Г. О некоторых вопросах государственно

го финансового контроля в стране // Финансы. 2002. № 5.

Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый кон

троль. М.: ИД ФБКПРЕСС, 2002.

Саунин А.Н. Аудит эффективности — требование

времени // Финансовый контроль. 2002. № 7–8.

Степашин С.В. Новые задачи — новые способы ре

шения // Финансовый контроль. 2001. № 1.

Столяров Н.С., Саморуков Д. Доктрина выживания

регионов. // Финансовый контроль. 2002. № 4.

Финансовый контроль в Российской Федерации:

проблемы организации и управления: Материалы «круг

лого стола». М., 2002.

Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетнофинансо

вый контроль и аудит: Теория и практика применения в

России. М.: «Финансы и статистика», 1997.

События последних лет (2001–2003 гг.) со всей оче

видностью показали целый ряд парадоксальных явлений

при производстве и реализации зерна в Российской Фе

дерации. Одно из таких явлений — трудности, связанные

с продажей зерна. Одна из причин в том, что сократи

лись государственные закупки и в этой сфере царят не

разбериха и коррупция, а рыночная инфраструктура все

еще не развита.

Не так давно основным агентом по государствен

ным закупкам сельхозпродукции и продовольствия была

Федеральная продовольственная корпорация (ФПК),

созданная Минсельхозпродом. Она получала бюджетные

ссуды, товарные кредиты и кредиты банков под гаран

тии Минфина, но корпорация не смогла конкурировать

с коммерческими структурами, которые закупали продук

цию в ранние сроки и по низким ценам, а затем пере

продавали ее, в том числе федеральному Фонду, по бо

лее высоким. В результате средства из бюджета переко

чевывали на счета коммерческих структур, повышались

розничные цены на продовольствие, кроме того, ФПК,

не имея своей инфраструктуры (складов, холодильников,

зернохранилищ), передоверяла поставки посредникам,

не забывая о своих комиссионных. Таким образом, ФПК

опорочила саму идею создания торговозакупочных кор

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я