• 5

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ КАЗНАЧЕЙСТВА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Гусев С.И.

Управление федерального казначейства

Министерства финансов РФ по Алтайскому краю

ний и более двух тысяч отделений в городах и районах.

В прошедшем году на счетах казначейства учитывались

операции по исполнению 30 региональных бюджетов,

включая бюджеты закрытых административнотеррито

риальных образований (ЗАТО).

Расширяется перечень функций органов федерально

го казначейства по учету государственных финансов. В

2000 г. осуществлен перевод счетов таможенных органов,

а с 2001 г. казначейства осуществляют учет доходов и пере

вод на счета государственных внебюджетных фондов

средств единого социального налога. К началу 2002 г. осу

ществлено полное завершение перевода на казначейские

технологии бюджетополучателей Министерства обороны.

Заключены соглашения между органами федерального каз

начейства и субъектами Федерации. С 1 января 2002 г. все

счета федеральных учреждений по учету внебюджетных

средств переведены в органы федерального казначейства.

Казначейская система по всей территории Россий

ской Федерации в настоящее время определяет следую

щие основные методы исполнения бюджетов:

финансирование осуществляется с единого счета

бюджета (все средства бюджетополучателей находятся

на едином счете) — принцип единства кассы;

учет финансирования ведется в разрезе лицевых

счетов, открытых распорядителям кредитов и бюджет

ным учреждениям;

планирование и исполнение бюджета ведется в

разрезе детальной бюджетной классификации — прин

цип прозрачности бюджета;

принятие бюджетными учреждениями денежных

обязательств по осуществлению расходов и платежей воз

можно лишь в пределах доведенных до них лимитов бюд

жетных обязательств.

Таким образом, в настоящее время федеральное каз

начейство МФ РФ находится на такой стадии развития,

когда в основном завершено формирование вертикаль

ной организационной структуры исходя из требований

законодательных и нормативных документов, в соответ

ствии с которыми для него были определены основные

цели и задачи. На сегодняшний день создан и достаточ

ный потенциал для его интенсивного развития на осно

ве накопленного опыта работы по исполнению феде

рального бюджета. В то же время, существующие цели и

задачи развития федерального казначейства не в полной

мере соответствуют его стратегическим намерениям,

определенным Президентом и Правительством РФ, т.е.

в настоящее время решены не все проблемы по завер

шению перехода на казначейскую систему исполнения

федерального бюджета.

Одной из важнейших задач казначейства являет

ся контроль за реализацией установленных законом

бюджетных пропорций в обществе. Эффективность осу

ществления регулирующих функций казначейства в

бюджетной сфере во многом зависит от качества раз

работки основополагающих документов — бюджета го

сударства, каждого министерства, детально расписан

ных по всем позициям и по всем ступеням классифика

ции бюджетных расходов.

Действенные казначейские технологии исключают

саму возможность неисполнения бюджета: либо бюджет

исполняется точно, либо государство сокращает свои обя

зательства. При этом казначейская система не допускает

избирательного финансирования отдельных бюджетопо

лучателей, обеспечивая жесткую, единую для всех дисцип

лину исполнения бюджета. Когда сроки выполнения бюд

жетных обязательств нарушаются, то это ставит под со

мнение саму целесообразность существования казначей

ства. Конечно, оно необходимо и в подобных условиях,

но эффективность осуществления им своих функций уже

далека от цели, ради которой эта система создавалась.

К одному из самых серьезных недостатков, препят

ствующих в настоящее время бесперебойному функцио

нированию казначейской системы, относится несогла

сованность законодательной и нормативноправовой

баз, касающаяся всех направлений взаимодействия фе

дерального казначейства с внешними системами.

Вопервых, с банковской системой: нет централи

зации средств на счетах федерального казначейства МФ

РФ; органы федерального казначейства реально не вклю

чены в систему электронных расчетов; федеральное каз

начейство МФ РФ не является лицензированной кредит

ной организацией, а потому не имеет статуса участника

прямых расчетов. Есть проблемы и в порядке осуществ

ления казначейством операций по обеспечению налич

ными деньгами бюджетополучателей.

Отметим также, что выполняемые системой органов

федерального казначейства функции во многом воспро

изводят банковские, что с учетом проблем обеспечения

условий полной аккумуляции на едином счете доходов и

средств федерального бюджета в целях осуществления их

эффективного и управляемого использования представ

ляется крайне недостаточным: в стране не должно быть

одновременно казначейской и банковской систем испол

нения бюджета.

Кроме того, процесс перехода от банковского к каз

начейскому методу исполнения бюджета в РФ осуществ

лялся и продолжает осуществляться без учета последствий

такого перехода для находящейся не в лучшем состоянии

расчетнобанковской системы страны.

Вовторых, с государственными налоговыми и тамо

женными органами: существует дублирование функций по

учету доходов федерального бюджета между органами каз

начейства и налоговой службы; не начались прямые за

числения таможенных платежей в доход федерального

бюджета на соответствующем территориальном уровне;

требуют улучшения методология и технология информа

ционного обмена органов указанных служб с органами

федерального казначейства.

Для полного внедрения точного и автоматическо

го распределения доходов по разным уровням бюджет

ной системы необходимо внести изменения в классифи

кацию доходов бюджетов с присвоением индивидуаль

ных кодов тем налогам и сборам, которые имеют

различные нормативы распределения по уровням бюд

жетной системы (например, платежи за пользование

природными ресурсами, налог на прибыль). Без такого

решения невозможно реализовать требование концеп

ции Единого счета федерального казначейства, устанав

ливающее положение о зачислении всех налогов на один

счет Федерального казначейства для последующего рас

пределения доходов по уровням бюджетов.

Втретьих, с распорядителями и получателями бюд

жетных средств, а также их контрагентами: нет единого

реестра распорядителей и получателей бюджетных

средств; отсутствует правовая основа единства осуществ

ления расходов через лицевые счета по всем распоряди

телям и получателям средств федерального бюджета; не

разграничена сфера ответственности за принятие, под

тверждение и оплату бюджетных обязательств; не при

меняется единая классификация доходов всеми участни

ками бюджетного процесса; не урегулирован вопрос

порядка финансирования через лицевые счета получа

телей средств федерального бюджета, не являющихся

юридическими лицами, учитывающий специфику от

дельных министерств и ведомств.

В связи с тем, что казначейская система предпола

гает обязательный учет различных видов государствен

ных финансов в целях регулирования межбюджетных

пропорций, очень актуальной является постановка воп

роса об исполнении через органы казначейства бюдже

тов государственных целевых фондов — пенсионного,

социального и медицинского страхования.

Перспективы управления средствами, сосредото

ченными во внебюджетных социальных фондах, нераз

рывно связаны с мобилизацией финансовых ресурсов на

социальные цели в рамках общегосударственной струк

туры формирования бюджетных ресурсов и жестким

контролем за целевым характером их расходования.

Обеспечить решение этой задачи вполне по силам орга

нам федерального казначейства, которым по своему ста

тусу положено концентрировать на своих счетах все

виды доходов и расходов государственного бюджета.

Очень часто в специальной экономической и фи

нансовой литературе дебатируется вопрос о взаимодей

ствии казначейских и других финансовых и фискальных

органов в бюджетном процессе. Если рассуждать чисто

теоретически, исходя, например, из принципа конфлик

та интересов, то орган, который составляет бюджет, не

должен быть одновременно и органом, который его ис

полняет. Следуя подобной логике, было бы более пра

вильно выделить федеральное казначейство в отдельное

независимое ведомство.

Но сегодня бюджетная политика определяется не толь

ко на момент принятия бюджета, а ежеквартально, ежеме

сячно, даже ежедневно. В этих условиях, по нашему мнению,

федеральное казначейство должно пока находиться в соста

ве Министерства финансов. В настоящее время разорвать

бюджетную политику между разными ведомствами невоз

можно, во всяком случае, нецелесообразно. А в будущем,

когда все процедуры бюджетного процесса будут полностью

отлажены и неукоснительно выполняться всеми юридичес

кими лицами, когда бюджет будет приниматься своевремен

но, установятся оптимальные графики финансирования,

решены все информационные, технические, организацион

ные и иные проблемы, система исполнения бюджета зара

ботает в автоматическом режиме, тогда и станет актуальным

отделение федерального казначейства от Министерства фи

нансов, но никак не раньше.

В решении задачи регулирования бюджетных про

порций в Федерации очень важным представляется воп

рос о четком определении границ, разделяющих государ

ственный сектор и другие сектора экономики. Под госу

дарственным сектором во всех странах мира понимается

сектор государственного управления в составе централь

ных органов и нижестоящих учреждений, находящихся

в их ведении, при этом данное определение распростра

няется и на внебюджетную деятельность.

В настоящее время границы секторов экономики

очень размыты. Без четкости границ секторов нет и чет

кого понимания ответственности за обязательства, воз

никающие как в области публичноправовых, так и в об

ласти гражданскоправовых отношений. Однако ситуация

попрежнему остается без изменения: объемы кредиторс

кой задолженности, несмотря на все усилия Правитель

ства РФ по ее погашению, растут, казна переполнена су

дебными исками, объемы инкассовых списаний увеличи

ваются почти в геометрической прогрессии.

Причина столь плачевного состояния в расчетах

сектора государственного управления в том, что нет кон

троля за обязательствами, которые принимаются от его

имени; нет механизма реализации субсидиарной ответ

ственности государства за эти обязательства (в рамках

ст. 120 Гражданского кодекса).

В связи с этим в самое ближайшее время целесооб

разно произвести инвентаризацию всех бюджетополуча

телей, в результате которой должно быть произведено

четкое разделение бюджетополучателей на две категории:

бюджетные учреждения с соответствующими правами и

ограничениями, с финансированием по смете расходов

при субсидиарной ответственности государства; другие

бюджетополучатели, отношения государства с которыми

должны строиться на основе договоров или посредством

выделения субвенций или субсидий из бюджета.

Что касается бюджетных учреждений, то требова

ние государства (как субсидиарного ответчика) к ним

должно заключаться в том, что все денежные потоки его

(в том числе и внебюджетные) должны быть прозрачны

и подконтрольны органам федерального казначейства.

C введением Бюджетного кодекса РФ и наличием в

нем ст. 289 появилась возможность внедрить в бюджетное

право понятие нецелевого использования бюджетных

средств. Но одного этого явно недостаточно для улучше

ния контрольной деятельности, т.к. эффективность финан

сового контроля напрямую зависит от наличия четких за

конодательных документов, содержащих нормативы, стан

дарты, лимиты, санкции, ограничители в использовании

государственных средств, а также от полномочий, функ

ций, прав, которыми наделены контролирующие органы.

Применить систему штрафов к нарушителям бюджетной

дисциплины без этого не представляется возможным.

Теоретики контроля утверждают, что спецификой лю

бого контроля, как элемента управления, является его вто

ричность: ведь контролировать можно лишь то, что уже

имеется независимо от контрол. Финансовый контроль

не является сам по себе инструментом непосредственной

организации финансовой деятельности, он имеет целью

устранение или улучшение данной деятельности.

Эту теорию в полной мере опровергают казначейс

кие технологии на стадии предварительного и текущего

контроля за целевым использованием средств федераль

ного бюджета, которые выводят государственный фи

нансовый контроль на новую, более современную и со

вершенную ступень финансовой политики страны.

Еще одним наболевшим вопросом в деле улучшения

работы казначейских органов является несовершенство

бюджетной классификации. Она ежегодно пересматри

вается, но принципиально не меняется; очень громозд

ка, имеет большие зоны пересечения в ряде показателей:

по видам расходов, целевым статьям, экономической

классификации. Идентификация каждой операции бюд

жета (19 знаков плюс код бюджетного учреждения) де

лает ее крайне сложной для автоматической обработки,

требует больших затрат при вводе информации. Нео

днозначность толкования содержания экономической

классификации приводит к конфликтам между контро

лирующими органами и бюджетными учреждениями.

Потребности обеспечения сбалансированности

бюджетной системы обусловливают необходимость со

вершенствования взаимоотношений казначейской

структуры с кредитными учреждениями. Накопленный

опыт показывает, что взаимодействие двух финансовых

структур, починенных разным министерствам (ведом

ствам), зачастую не приводит к общему позитивному ре

зультату. Основными трудностями в работе с банками

являются отсутствие единой методологии, несогласован

ность инструктивнометодических документов, различ

ное понимание степени актуальности оперативного ре

шения отдельных государственных финансовых задач и,

соответственно, различный подход к их решению. При

мером этого может служить отношение к социальным

выплатам гражданам: пенсий, пособий, компенсаций и

т.д. Несмотря на заключенные договоренности на всех

уровнях о гарантиях банков по своевременности и пол

ноте выплат, штрафные санкции, применяемые к банкам

за нарушение договоренностей, практика нарушения

сроков зачисления выплат на лицевые счета конечных

получателей продолжается. И таких примеров различ

ного отношения к реализации государственной финан

совой политики можно привести немало.

Без решения вышеперечисленных проблем органа

ми федерального казначейства не могут быть решены по

ставленные Правительством РФ задачи по действенному

регулированию бюджетных пропорций в обществе, цен

трализации государственных финансовых ресурсов и кон

тролю за целевым использованием бюджетных средств.

При этом ряд проблем нуждается в разрешении на нацио

нальном уровне. Без сбалансированной финансовой, ма

териальной, кадровой и законодательной поддержки со

стороны государства невозможно создать понастоящему

эффективную систему федерального казначейства. При

этом первоначальные финансовые и иные затраты на

реализацию этих мер вскоре, как свидетельствует зарубеж

ный опыт, полностью перекрываются прямой финансо

вой, а также немалой политической выгодой от функцио

нирования федерального казначейства.

В Бюджетном послании Президента РФ Федераль

ному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2003 год»

большое внимание уделено развитию казначейской сис

темы и совершенствованию казначейских технологий.

Наибольшее значение среди них имеет формирование

единого счета федерального казначейства, позволяюще

го повысить оперативность бюджетного регулирования

на всех уровнях бюджетной системы России.

Концепция Единого счета федерального казначей

ства одобрена распоряжением Правительства РФ от 23 ян

варя 2000 г. Порядок функционирования единого счета

казначейства заключается в закрытии доходных счетов

на уровне отделений и перечислении плательщиками всех

налогов и сборов на счет УФК региона. Управление феде

рального казначейства ежедневно распределяет и пере

числяет налоги во все уровни бюджетов и государствен

ные внебюджетные фонды, передает информацию ОФК

по электронным каналам связи с последующим информи

рованием налоговых и финансовых органов.

Тем самым обеспечивается минимизация разрыва

между временем зачисления средств в доход государства

и временем, когда они становятся доступными федераль

ного казначейству для исполнения государством своих

обязательств, что, в свою очередь, влияет на эффектив

ность принимаемых решений по управлению государ

ственными бюджетными средствами и снижает объем

встречных денежных потоков.

Введение единого казначейского счета не означает

ограничения финансовой самостоятельности распоряди

телей и получателей бюджетных ассигнований в вопро

сах расходования этих средств при условии, что деньги

используются ими в установленном порядке и в соответ

ствии с решениями вышестоящих распорядителей бюд

жетных ассигнований. Бюджетные учреждения самосто

ятельно определяют в рамках закона о бюджете, как тра

тить выделенные ассигнования для эффективного выпол

нения возложенных на них функциональных задач.

Другие новые казначейские технологии связаны с

регламентацией расходной части бюджетов. Внедрение

в практику исполнения федерального бюджета специфи

ческих казначейских процедур фиксации элементов пла

тежного процесса, предшествующих совершению кассо

вого расхода, позволяет блокировать рост, а в дальнейшем

и появление неисполненных обязательств федерального

бюджета (доведение бюджетных ассигнований, уточне

ние смет расходов, утверждение и доведение лимитов

бюджетных обязательств, регистрация принятых бюджет

ных обязательств и др.).

Введение в действие новых правил финансирова

ния предусматривает, в частности, право получателей

средств федерального бюджета осуществлять расходо

вание средств исключительно на основании доведен

ных до них лимитов бюджетных обязательств; регист

рацию заключенных с бюджетополучателями догово

ров с целью недопущения принятия ими обязательств,

превышающих бюджетные назначения; оплату обяза

тельств федерального бюджета по осуществлению рас

ходов (за исключением бюджетных ссуд) на основании

документального подтверждения; надлежащей реализа

ции соответствующих договоров; и, наконец, доведение

средств федерального бюджета, закрепленных за их

главными распорядителями, до нижестоящих распоря

дителей и получателей средств на основании реестров

на финансирование, без зачисления их на счета упомя

нутых распорядителей и получателей средств.

В целях закрепления за казначейством важнейших

функций по регулированию бюджетного процесса тре

буется разработка целого комплекса документов, уточ

няющих правовую основу функционирования федераль

ного казначейства. Представляется целесообразным,

прежде всего, нижеперечисленное.

Вопервых, внесение изменений и дополнений в

действующее законодательство:

в ст. 20, 21 и 26 Закона «О банках и банковской дея

тельности» в целях закрепления правового статуса орга

нов федерального казначейства в части ведения лицевых

счетов распорядителей средств федерального бюджета

и их расчетнокассового обслуживания;

в Указ Президента РФ «О федеральном казначей

стве» от 08.12. 1992 г. и в Постановление Совета Мини

стров и Правительства РФ от 27.08.1993 г., утверждаю

щее Положение «О федеральном казначействе Российс

кой Федерации», фиксирующее фактически сложивше

еся положение в сфере обращения государственных фи

нансовых ресурсов как на федеральном уровне, так и на

уровне субъектов Федерации;

в ст. 854 Гражданского кодекса РФ для усиления им

мунитета бюджета в части списания с бюджетных сче

тов денежных средств без распоряжения исполняюще

го бюджет органа;

в Федеральный закон «Об исполнительном произ

водстве» положений, закрепляющих особенности обра

щения взыскания на денежные средства, находящиеся

на счетах бюджетов;

в Бюджетный кодекс в части введения термина «каз

начейская система исполнения федерального бюджета»

и утверждения данного принципа как основного рычага

государственного регулирования бюджетного процесса;

в ст. 13 и 14 Федерального закона «О финансовых

основах местного самоуправления в Российской Федера

ции» в целях законодательного закрепления возможно

сти обслуживания органами федерального казначейства

бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

Вовторых, разработка нормативных документов:

Федерального закона «О системе органов федераль

ного казначейства и казначейской системе исполнения

бюджетов»;

Постановления Правительства РФ «Об особеннос

тях возвратов налогов и платежей»;

Инструкции «О казначейском исполнении феде

рального бюджета, бюджетов субъектов Российской Фе

дерации, местных бюджетов и государственных внебюд

жетных фондов»;

типовой функциональноорганизационной структу

ры органов федерального казначейства;

порядка информационного взаимодействия феде

рального казначейства и Банка России;

Втретьих, введение в действующие нормативные

документы следующих положений:

изменения в классификацию расходов бюджетов

РФ, позволяющие органам федерального казначейства

вести учет исполнения федеральных целевых программ

(путем присвоения им соответствующих кодов); расши

рить кодирование операций, проводимых в рамках

Фонда финансовой поддержки регионов с присвоени

ем отдельных кодов расходов, включенных в ФФПР; а

также уточнить содержание статей экономической клас

сификации, включающей несколько видов финансовых

операций, различных по своему экономическому содер

жанию;

поправки в первой части Налогового кодекса РФ,

устанавливающие, что органами исполнительной влас

ти РФ и органами местного самоуправления могут при

ниматься решения о предоставлении налоговых креди

тов, отсрочек и рассрочек по федеральным налогам и

сборам только в том случае (и в той части), если законо

дательством РФ о налогах и сборах установлены ставки

(налоговые обязательства) по исчислению и уплате фе

дерального налога и сбора в доходы регионального или

местного бюджетов;

изменения в инструкции МНС России, позволяю

щие перейти на ведение налоговыми органами учета на

логов и сборов, уплачиваемых налогоплательщиками по

консолидированному налоговому обязательству;

изменения в классификацию доходов бюджетов РФ,

позволяющие идентифицировать каждый вид дохода от

уплаты налогов и сборов, который имеет самостоятель

ный характер распределения по уровням бюджетов, а

также устанавливающие различные коды по каждому

налоговому обязательству, обладающему самостоятель

ными налоговыми ставками;

положения, в соответствии с которыми: исключа

ется из практики порядок финансирования по смете рас

ходов хозяйствующих субъектов, выполняющих заказы,

оплата которых производится за счет средств федераль

ного бюджета; при формировании финансовых взаимо

отношений между распорядителями и получателями

средств федерального бюджета ассигнования по смете

расходов (с соответствующим доведением лимитов бюд

жетных обязательств) могут определяться только для

бюджетных учреждений, по обязательствам которых

собственник (распорядитель средств федерального бюд

жета) несет субсидиарную ответственность (ст. 120 Граж

данского кодекса).

Задачи федерального казначейства в бюджетном ре

гулировании возрастают. Если сегодня оно выполняет

функции государственного кассира, то в ближайшем бу

дущем оно должно взять на себя обязанности государ

ственного финансового управляющего. Его роль может

быть пассивной, когда казначейство осуществляет лишь

финансирование в пределах выделенных главными рас

порядителями бюджетных ассигнований бюджетные

учреждения в соответствии с законом о федеральном

бюджете. А может быть и активной, когда казначейство

жестко регламентирует процесс исполнения бюджетов,

контролирует все расходы бюджетных учреждений, сле

дит за соблюдением межбюджетных пропорций, а так

же управляет всеми государственными активами. Для

этого необходима одновременная реализация следую

щих основных направлений: создание системы финан

совой управленческой информации; расширение функ

циональной деятельности казначейства; совершенство

вание механизма мобилизации учета и использования

государственных финансовых ресурсов; принятие мер по

организационному, материальному, техническому и нор

мативноправовому укреплению органов федерального

казначейства.

В соответствии с постановлением Совета Мини

стров СССР от 24 января 1990 г. «О государственной на

логовой службе» с целью совершенствования системы

контроля за соблюдением законодательства о налогах,

полнотой и своевременностью внесения платежей в

бюджет, повышения ответственности предприятий,

организаций и населения за выполнение налоговых обя

зательств создана в системе Министерства финансов

СССР государственная налоговая служба.

1990 г. считается официальным годом рождения го

сударственной налоговой службы (ГНС). На союзном и

федеральном уровнях ГНС первоначально входила в

структуру Минфина. На областном и районном уровнях

налоговая инспекция была самостоятельной. В первую

очередь создание ГНС было обусловлено экономически

ми требованиями времени: на рубеже 19801990х годов

были разрешены индивидуальная трудовая деятельность

и создание кооперативов. Негосударственный сектор

получал все большее и большее распространение в эко

номике. Требовалась система контроля.

Служба формировалась в основном из кадров, ко

торые уже имели опыт работы по обеспечению поступ

лений платежей в бюджет и практику контрольной ра

боты, т.к. с 1987 г. в финорганах были созданы налого

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я