• 5

ПЕРСПЕКТИВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РФ

Швецов Ю.Г.

Управление федерального казначейства

Министерства финансов РФ

Как уже неоднократно отмечалось в экономической

литературе, система межбюджетных отношений и регио

нальных финансов не отвечает основополагающим прин

ципам бюджетного федерализма. Уровень централизации

в налоговой сфере (характерный в принципе для госу

дарств унитарного типа) ведет к замедлению экономичес

кого развития территорий, прежде всего регионовдоно

ров, поскольку доходные полномочия центра и субъектов

РФ не совпадают с их расходной ответственностью.

Тенденция концентрации доходных источников в

федеральном бюджете, проявляющаяся в последние

годы, позволяет федеральной власти устанавливать до

ходы федерального бюджета на уровне расходов, пере

давая исполнение внутренних государственных обяза

тельств на нижестоящие уровни бюджетов. Бездефи

цитность федерального бюджета достигается, таким

образом, за счет дотационного характера формирова

ния региональных и местных бюджетов.

Совершенно очевидно, что фонд финансовой поддер

жки регионов (ФФПР), независимо от методики расчета

трансфертов, просто не в состоянии стимулировать реги

ональные и местные органы власти к увеличению налого

вого потенциала своих территорий, росту собственных

бюджетных доходов, сокращению дотационности бюдже

тов и, в конечном итоге, проведению рациональной, «про

зрачной» и ответственной бюджетной политики.

Сложившаяся в России к началу 2000х гг. система

межбюджетных отношений не имеет четких и стабиль

ных правил и процедур регулирования, ее многочислен

ные недостатки носят системный характер и не могут

быть устранены внесением частичных изменений в дей

ствующий механизм бюджетного регулирования. Даль

нейшее сохранение нынешнего положения чревато сни

жением эффективности использования ресурсов нацио

нальной бюджетной системы, ухудшением условий для

проведения социальноэкономических реформ, еще

большим нарастанием напряженности в отношениях

между центром и регионами.

Бюджетная реформа, таким образом, есть насущная

практическая необходимость, ее осуществление должно

основываться на качественно новом подходе к государ

ственной финансовой политике в рамках единой стра

тегической программы выхода страны на стадию эконо

мического роста.

На наш взгляд, базовыми методологическими принци

пами бюджетного регулирования должны быть следующие:

регламентация региональных различий формирова

ния бюджетов субъектов РФ: учет объективных (природ

ных, исторических, демографических и др.) и элимини

рование действия субъективных (статус субъектов РФ,

разница их бюджетноналоговых потенциалов, экспорт

налогов и система льготного налогообложения) факторов

асимметрии федеративного устройства страны;

децентрализация национальной бюджетной систе

мы с законодательным устранением неопределенности

доходной части и ее дисбаланса с бюджетными полно

мочиями на субфедеральном уровне;

отказ от дотационных форм бюджетного регулирова

ния с переходом к стратегии стимулирования бюджетного

самообеспечения региональных и местных бюджетов;

расширение сферы бюджетного регулирования за

счет включения в нее финансовой составляющей соб

ственности.

Обратимся к первому из перечисленных принципов.

В настоящее время в России отчетливо сложились

четыре типа налоговобюджетных асимметрий: по ста

тусу субъектов Федерации (неравенство федеральной

налоговой базы в зависимости от типа субъекта РФ), вне

статусная (по разнице бюджетноналоговых потенциа

лов), по налогоплательщикам (система льготного нало

гообложения), по экспорту налогов (перераспределение

налоговых доходов между бюджетами регионов). Типо

логия налоговобюджетных асимметрий проявляется

отнюдь не с жесткой закономерностью; на практике име

ется своего рода их «перекрещивание».

Поскольку данные налоговобюджетные асиммет

рии возникли как под влиянием субъективных факторов,

так и объективных — природных, исторических, демог

рафических и финансовоэкономических, а также в силу

различной степени воздействия экономического кризи

са, то и методы регулирования этих асимметрий долж

ны быть различными.

Первый, второй и четвертый типы асимметрий

следует постепенно сглаживать и преодолевать с помо

щью формирования более совершенной системы бюд

жетного регулирования. При этом второй ее тип нужда

ется в четкой и прозрачной законодательной регламен

тации с целью достижения меньшей дифференциации

бюджетной обеспеченности населения разных регионов

с учетом фактора социального расслоения. Третий тип

налоговобюджетной асимметрии целесообразно регули

ровать путем совершенствования налоговой системы в

результате корректировки числа юридических и физи

ческих лиц, которым могут быть предоставлены те или

иные льготы по уплате налогов.

Вряд ли Россия, с ее огромными внутренними раз

личиями, сможет избежать определенной асимметрии

своего бюджетного устройства, однако ее следует поста

вить в четкие нормативные рамки. Неизбежные в тер

риториальном развитии различия, становясь чрезмер

ными (аномально большими), порождают несовпадение

региональных интересов, проявляющихся в экономичес

ких устремлениях и в социальнополитической ситуации,

которые могут перерасти в межрегиональные противо

речия, питающие почву для сепаратистских тенденций.

Поэтому государство, как говорится, по определению,

если оно хочет оставаться целостным, обязано считать

ся с проблемами межрегиональной асимметрии в соци

альноэкономическом развитии и проводить политику

смягчения резких различий в уровне развития регионов.

Речь идет о сглаживании не всех региональных раз

личий, ибо одни из них, как, например, в природных ус

ловиях хозяйствования, вообще неустранимы, другие,

например, в экономически оправданной специализации

регионов и не надо выравнивать, т.к. они позволяют ис

пользовать преимущества территориального разделе

ния труда, повышающего эффективность функциониро

вания экономики. Поэтому приоритетом реальной по

литики выравнивания становятся различия в уровне

социальноэкономического развития регионов, причем

опятьтаки не все, а чрезмерно глубокие, или, иначе го

воря, аномальные, превышающие тот уровень, который

в данной стране считается допустимым.

В мировой практике признаются неблагополучны

ми те регионы, в которых среднедушевые показатели по

ВВП и доходам населения, а также уровень безработицы

отклоняются в худшую сторону от средних по стране на

10–15%. Для таких регионов считается оправданной по

мощь в рамках государственной региональной политики.

Эти параметры целесообразно использовать и при оцен

ке асимметричности бюджетного устройства России.

Другими базовыми методологическими принципами

бюджетного регулирования являются децентрализация

бюджетного устройства страны и стимулирование бюд

жетного самообеспечения регионов и муниципалитетов.

Узаконивание федеральными органами государ

ственной власти полномочий по формированию и распре

делению доходной базы бюджетов является важнейшей

причиной несбалансированности бюджетной системы

России. Наиболее наглядно данная позиция выражена в

Программе развития бюджетного федерализма в России

на период до 2005 г.: «…в основу стратегии нового этапа

реформы должен быть положен принцип централизации

бюджетных ресурсов и одновременно децентрализации

официальных бюджетных полномочий».

Несмотря на попытки формирования нормально

го федеративного государства, в области межбюджетных

отношений РФ остается сильно централизованным го

сударственным образованием. Используя общепринятый

в мире коэффициент бюджетной самостоятельности

бюджетов субнационального уровня, можно отметить,

что Россия по этому показателю занимает одно из пос

ледних мест среди федеративных государств (0,33), на

много уступая Колумбии и Пакистану (соответственно

0,50 и 0,53), не говоря уже о таких странах, как Брази

лия Германия, Канада, США (соответственно — 0,89, 0,79,

0,79 и 0,88).

Тенденция концентрации налоговых доходов на фе

деральном уровне в последние годы просматривается до

статочно отчетливо. Дефициты в ресурсах при выравни

вании на федеральном уровне определяются при плани

ровании от 5 до 37% (не считая бюджетов субъектов РФ,

имеющих профицит). Значительный объем расходных

полномочий не обеспечен доходными источниками,

вследствие чего происходит разбалансировка бюджетов

изза диспропорций в соотношении доходного потенци

ала и расходных обязательств. По существу это не что

иное, как передача бюджетного дефицита на субфеде

ральный уровень. Таким образом, на практике реализу

ется остаточный принцип формирования нижестоящих

бюджетов. Регионы испытывают острый дефицит соб

ственных источников формирования полноценных са

мостоятельных территориальных бюджетов.

Изменения в бюджетном и налоговом законодатель

стве России, вступившие в действие в 2001 г., еще более

усилили эту тенденцию. Высокая концентрация средств

в федеральном бюджете на стадии первичного распре

деления налогов по вертикали бюджетной системы зна

чительно увеличилась. Регионы же, сохранив за собой

основную массу расходных обязательств, теряют значи

тельную часть налоговых источников, что ведет к увели

чению их зависимости от поступлений из федерального

бюджета.

В результате экономическая сущность бюджетного

регулирования в настоящее время является неэффектив

ной, так как действующая система закрепления доходов и

перераспределения финансовых ресурсов ставит в невы

годное положение те субъекты РФ, которые развивают

собственную налоговую базу и сокращают региональные

бюджетные расходы, и наоборот, во многом дают преиму

щество регионам, которые полагаются исключительно на

финансовую помощь из федерального бюджета.

Поэтому ключевым условием совершенствования

системы бюджетного устройства РФ является ее децент

рализация. При этом унифицированные («экстеррито

риальные») подходы к проведению региональной эконо

мической политики (РЭП) в России обречены на неуда

чу. Основные направления эволюции бюджетной

системы РФ должны определяться стремлением к дос

тижению большей автономности, бездефицитности бюд

жетов разных уровней и относительному уменьшению

межбюджетных потоков, прежде всего, встречных.

Региональную дифференциацию макроэкономи

ческих регуляторов целесообразно осуществлять не ин

дивидуальным образом (для отдельных регионов), а на

основе научной типологизации проблемных регионов —

так, чтобы определенному типу региона соответствовал

адекватный механизм экономического регулирования.

Действенность используемых средств реализации

РЭП в целях рационализации системы бюджетного ре

гулирования обеспечивается тем, что государственную

поддержку регионов в большей степени надлежит на

правлять на стимулирование экономического развития

регионов и в относительно меньшей степени — на пас

сивную финансовую помощь. Такая ориентация пред

полагает улучшение бюджетной самообеспеченности

регионов, сокращение числа регионовполучателей

трансфертов из ФФПР и увеличение инвестиционной

составляющей расходов федерального бюджета.

Если бюджетная система не разделена на самостоя

тельные уровни, система бюджетного регулирования сво

дится к централизованному распределению единого фон

да доходов по бюджетополучателям. Такая система по

зволяет обеспечить полный контроль за доходами и

расходами, но она лишена тех преимуществ, которые дает

децентрализация, а именно: в ней отсутствует заинтере

сованность местных органов власти в усилении мобили

зации доходов в бюджет, муниципалитеты оказываются в

полной финансовой зависимости от вышестоящих уров

ней и потому неподотчетны населению, в результате чего

бюджетные средства расходуются неэффективно.

Пересмотреть закрепление налоговых источников

по уровням бюджетов целесообразно таким образом,

чтобы сократить количество дотационных территорий,

сузить сферу перераспределительных процессов, сни

зить встречные финансовые потоки, с тем, чтобы каж

дое муниципальное образование имело собственные ис

точники формирования бюджета и муниципальную соб

ственность, позволяющие реально решать вопросы

местного значения.

Переход к указанному выше механизму может осу

ществляться двумя способами. Первый путь — ликвида

ция федеральных регулирующих налогов путем центра

лизации в федеральном бюджете с последующим пере

распределением их между регионами в объемах,

необходимых для финансирования возложенных на них

расходных полномочий в форме дотаций, субвенций и

других форм прямого перераспределения средств по

уровням бюджетной системы. Именно по этому пути

пошли авторы Программы развития бюджетного феде

рализма в России на период до 2005 г.

Однако замену регулирующих налогов дотационны

ми формами межбюджетного регулирования нельзя при

знать рациональной, так как это закрепляет зависимость

экономического развития регионов от федерального

центра, не способствует более полному использованию

условий их саморазвития, требует централизации огром

ных финансовых ресурсов на федеральном уровне.

Второй путь также предполагает постепенное вы

теснение из бюджетной системы страны инструмента ре

гулирующих налогов, но посредством увеличения доли

собственных доходов, закрепленных полностью или ча

стично, включая совместные налоги на постоянной ос

нове, предоставление права на установление территори

альных надбавок к ставкам федеральных налогов, что

должно обеспечить сокращение дотационности ниже

стоящих бюджетов.

Последнее направление является более перспектив

ным в связи с тем, что не только ставит своей целью спо

собствовать самообеспеченности территорий, но и наи

лучшим образом обеспечивает стимулирующую функцию

бюджетного регулирования.

Традиционный ракурс рассмотрения проблем бюд

жетного регулирования только через призму межбюд

жетных отношений по существу заводит в тупик и эко

номическую науку, и экономическую практику. Такая

чрезвычайно важная проблема как самодостаточность и

самообеспеченность регионов решается прежде всего на

путях поиска оптимальной отдачи самого главного ком

понента экономических отношений — отношений соб

ственности. Поэтому выравнивание способности реги

она к саморазвитию на базе активного использования

потенциалов всех форм собственности логически ста

новится одной из приоритетных задач бюджетного ре

гулирования, соответствующей четвертому его методо

логическому принципу.

При выравнивании бюджетной обеспеченности ре

гионов во главу угла следует поставить управление соб

ственностью, нацеленное на реальную экономическую

отдачу производства. Механизм бюджетного регулиро

вания, обеспечивающий формирование структуры соб

ственности как основы экономического, а следователь

но, и налогового потенциала всех субъектов федератив

ных отношений, должен стать неотъемлемым элементом

бюджетного процесса. В этом заключается главное от

личие наших предложений от всех других имеющихся

методик, направленных на совершенствование системы

бюджетного регулирования в РФ.

Охарактеризованные выше методологические

принципы лежат в основе модели бюджетного регули

рования, представленной на рис. 10.

Модель бюджетного регулирования предполагает

организационную форму ее реализации. В настоящее вре

мя в бюджетной системе страны созданы объективные

предпосылки для того, чтобы органы федерального каз

начейства выступали в качестве ведущего института, на

базе которого могут быть сконцентрированы все направ

ления управления бюджетными потоками государства.

В этих условиях необходимо, чтобы наряду с выпол

нением учетноплатежных функций казначейство взяло на

себя обязанность управления государственными финанса

ми. С целью обеспечения комплексного подхода к управ

лению государственными финансами они должны быть

полностью сосредоточены в одном месте — системе орга

нов федерального казначейства, включая не только бюд

жетные средства, но и внебюджетные фонды, все внебюд

Рисунок 10. Модель бюджетного регулирования

и ее составные элементы

жетные средства государственных организаций и учреж

дений, таможенные платежи и средства целевых государ

ственных бюджетных фондов.

Приоритетное положение института федерального

казначейства в системе финансовых органов страны тре

бует создания прочной нормативноправовой основы для

его эффективного функционирования и наделения соот

ветствующими полномочиями в области регулирования ис

полнения бюджета и управления государственными финан

сами. Это подразумевает принятие федерального закона о

казначействе и его согласование с существующим законо

дательством, в частности, с Бюджетным кодексом.

Казначейство, таким образом, станет основным рас

порядителем государственных финансовых средств, что

предусматривает осуществление всех государственных

операций независимо от того, в какой валюте они осу

ществляются — национальной или иностранной. Оно бу

дет единственным заемщиком средств от имени государ

ства и единственной инстанцией, утверждающей государ

ственные гарантии по отношению к третьим сторонам.

Полномочия казначейства по привлечению кредитов

должны ограничиваться общим лимитом по заимствова

ниям и лимитом по гарантиям, которые устанавливают

ся законом о годовом бюджете. Государственный учет

станет носить более комплексный характер при вклю

чении операций бюджетных единиц, находящихся в под

чинении бюджетных министерств. Тогда казначейство,

а не банковская система, как сейчас, будет отвечать за

ведение счетов этих организаций. Оно также должно

будет отвечать за контроль финансового состояния всех

государственных учреждений.

Создание структуры, более адекватно отражающей на

правления деятельности и роль ведомства, — задача доста

точно сложная, особенно когда казначейство находится в

стадии крупных изменений, вызванных процессом функ

циональной реструктуризации. Однако использование

этой возможности для осуществления структурных пере

мен гарантирует организации получение дивиденда в буду

щем, и этот дивиденд заключается в повышении эффектив

ности и результативности работы, направленной на выпол

нение задач и достижение целей организации.

В рамках разработанной модели для решения перс

пективных и оперативных задач бюджетного регулиро

вания казначейство выполняет следующие основные

функции (табл. 10).

Таблица 10. Эволюция функций органов

федерального казначейства

В связи с предлагаемыми мерами по децентрализа

ции бюджетной системы России большая роль должна

быть отведена региональным казначейским управлени

ям. Их развитие представляет собой четыре отчетливо

прослеживающихся этапа: региональные центры обра

ботки данных; центры автоматизированного учета; ре

гиональные казначейские управления; отраслевые каз

начейские управления.

В настоящее время не вызывает никакого сомнения

ни со стороны ученыхфинансистов, ни со стороны ра

ботников финансовых органов утверждение о том, что

существующая в России система бюджетного регулиро

вания изжила себя, превратившись в сдерживающий

фактор социальноэкономического развития страны.

Это подтверждается и предпринимаемыми Правитель

ством РФ попытками ее реформирования, сначала путем

принятия в 1998 г. Концепции развития межбюджетных

отношений на 1999–2001 гг., а затем в 2001 г. и Програм

мы развития бюджетного федерализма в России на пе

риод до 2005 г.

Однако осуществляемые центральными органами

власти меры по устранению существующих диспропор

ций в бюджетной сфере не до конца последовательны,

носят половинчатый характер, основаны на внесении

частных усовершенствований, не затрагивая базового ос

новополагающего принципа — централизацию финансо

вых ресурсов центра с подчиненным положением реги

ональных и местных бюджетов.

Между тем большинство стран, и не только феде

ративных, идут по пути децентрализации бюджетной

системы. Для этого есть множество объективных при

чин, но важнейшая из них следующая: разумно децент

рализованная бюджетная система более эффективна. В

такой системе отношения между уровнем налогообложе

ния и количеством и качеством получаемых взамен бюд

жетных услуг со временем подчиняются интересам и

предпочтениям населения разных регионов и муници

палитетов.

Поэтому стратегической целью бюджетной рефор

мы должно стать следование общераспространенному в

цивилизованном мире пути — ее либерализации, предо

ставление региональным и местным властям реальной

бюджетной самостоятельности.

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я