• 5

О ПРОГРАММЕ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПЕРИОД ДО 2005 ГОДА

Трифонова О.М.

Управление федерального казначества

Министерства финансов РФ по Алтайскому краю

Сложившаяся система межбюджетных отношений

не устраивает никого — ни центр, ни регионы. Самое же

главное в том, что она не устраивает граждан, которым

государство, собирая немалые даже по мировым меркам

налоги, оказывается не в состоянии не то, чтобы пред

ставить те или иные общественные услуги, но и даже

элементарно платить зарплату за сделанную работу.

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод,

что сложившаяся система остро нуждается в реформи

ровании. И такие попытки предприняты в принятой

Правительством РФ Программе развития бюджетного

федерализма до 2005 г.

Целью Программы развития бюджетного федера

лизма является существенное повышение роли собствен

ных доходов региональных и местных бюджетов, в том

числе региональных и местных налогов, имея в виду со

здание предпосылок для перехода в долгосрочной перс

пективе к формированию доходов бюджетов каждого

уровня в основном за счет собственных налогов.

Для достижения этой цели к 2005 г. необходимо:

расширить налоговые полномочия региональных

и местных властей при одновременном предотвращении

недобросовестной налоговой конкуренции и обеспече

нии единого налогового пространства;

закрепить основные доходные источники (отчисле

ния от федеральных налогов) за региональными и местны

ми бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе;

сократить масштабы расщепления налоговых по

ступлений между уровнями бюджетной системы, предус

матривая при прочих равных условиях зачисление 100%

ных поступлений по определенным видам налогов и сбо

ров за бюджетом одного уровня;

отказаться от практики централизации поступ

лений по региональным и местным налогам в вышестоя

щие бюджеты;

обеспечить уплату налогов, поступающих в ре

гиональные и местные бюджеты, по месту фактической

деятельности предприятий; ликвидировать внутренние

«оффшорные» зоны; ввести правовые и финансовые ме

ханизмы по противодействию недобросовестной нало

говой конкуренции.

Но не все положения Программы являются безуп

речными и могут быть подвержены критике. Так, в Про

грамме развития бюджетного федерализма в России на

период до 2005 г. записано, что «целью Программы яв

ляется существенное повышение роли собственных до

ходов региональных и местных бюджетов, в том числе

региональных и местных налогов, имея в виду создание

предпосылок для перехода в долгосрочной перспекти

ве к формированию доходов бюджетов каждого уровня

в основном за счет собственных налогов». Это несомнен

но правильная постановка вопроса. Однако вызывают

возражения методы, с помощью которых предлагается

ее решать.

Вопервых, приведенные в Программе формулиров

ки задач и принципов распределения налоговых полно

мочий по уровням бюджетной системы вполне соответ

ствуют общепринятому их пониманию в мировой прак

тике. Но «работают» они в странах со сложившимся

федеративным устройством и рыночной экономикой в

принципиально иной структуре налоговой системы.

В этих странах налоговые системы преимущественно

ориентированы на прямое налогообложение с хорошо

отработанными механизмами расчетов налогооблагае

мой базы и правил уплаты и сбора этих налогов. Поэто

му закрепление за уровнем субъекта Федерации такого

налога, как налог на имущество, как правило, вполне до

статочно для формирования его полноценного налого

вого потенциала. Соответственно в таких налоговых си

стемах с достаточной отдачей может быть реализован и

принцип экономической эффективности: «за каждым

уровнем бюджетной системы должны закрепляться на

логи и доходные источники, объект (база) которых в

наибольшей степени зависит от экономической полити

ки данного уровня власти». Автоматический перенос

действия этого принципа в условия российской налого

вой системы, как это предлагается сделать в Програм

ме, по существу означает его полную недееспособность.

В условиях искаженной налоговой структуры ана

логичным образом действуют, а точнее бездействуют и

такие принципы, как мобильность налоговой базы, рав

номерность размещения налоговой базы, социальная

справедливость. Однако в Программе развития бюджет

ного федерализма в России на период до 2005 г. установ

ка делается именно на эти принципы.

Вполне реализуемая и, более того, оправдавшая

себя на опыте рыночной экономики идея «один налог —

один бюджет» в России означает просто «перекачку»

налогового потенциала страны в федеральный бюджет

и фактический сброс дефицита консолидированного

бюджета страны на региональный уровень. Именно эти

механизмы активно задействованы в российской бюд

жетной политике последних лет и именно они заложе

ны в основу Программы развития бюджетного федера

лизма в России на период до 2005 г.

В Приложении 2 к Программе приводится общая

схема разграничения налоговых полномочий и доход

ных источников между уровнями бюджетной системы

Российской Федерации к 2005 г., иллюстрирующая содер

жание тех механизмов, которые предполагается исполь

зовать для достижения поставленной цели.

Из вышеуказанной схемы следует, что в основном

сохраняется действующая в настоящее время структура

закрепления налоговых доходов по уровням бюджетной

системы. А именно: все поступления от таможенных по

шлин, НДС, акцизов на нефть, газ, бензин, автомобили

закрепляются за федеральным бюджетом.

Из той же схемы следует, что подоходный налог с

граждан предполагается передать на региональный уро

вень. Однако само по себе это не решает проблем фор

мирования их доходного потенциала.

Существенные изменения в Программе предусмат

риваются в перераспределении ресурсных платежей.

Они заключаются в том, что существенно повышается

централизация платежей за пользование неравномерно

размещенными природными ресурсами (прежде всего по

углеводородное сырью). Если раньше из этих отчисле

ний в доход федерального бюджета поступало 25%, то

предполагается увеличить эту долю до 80%; в региональ

ный и местный бюджеты будут зачислять по 10% плате

жей в каждый.

С одной стороны, логика в таком нововведении

есть, но это весьма абстрактная, оторванная от реальной

российской действительности логика, поскольку нерав

номерно размещенные природные ресурсы, о которых

идет речь, сосредоточены в России в основном в север

ных, труднодоступных территориях со сложными кли

матическими условиями. Только за счет ресурсных пла

тежей здесь удается решать сложнейшие социальные за

дачи, от которых центр практически отказался ввиду

отсутствия достаточных средств в федеральном бюдже

те. Именно в этих территориях в результате предлагае

мых нововведений изымается около 20% собственного

доходного потенциала.

Даже если Правительство предложит компенсиро

вать эти потери за счет дополнительной финансовой

помощи (пока эти компенсации в Программе не предус

мотрены), это будет крайне неэффективный, давно уже

себя дискредитировавший способ «обратного движения

финансовых потоков».

Возникает ситуация, при которой абсолютное боль

шинство субъектов Российской Федерации становятся

заложниками Министерства финансов РФ, не выполня

ющего обязательств федерального бюджета по оказанию

помощи субъектам Федерации и по текущему финанси

рованию федеральных расходов в регионах.

Поставленные же в Программе развития бюджет

ного федерализма в России на период до 2005 г. задачи

сокращения дотационности и количества дотационных

территорий, повышения заинтересованности органов

государственной власти субъектов Российской Федера

ции и органов местного самоуправления в увеличении

производственного и налогового потенциала террито

рии носят декларативный характер и не подтверждают

ся проработкой реальных механизмов их реализации.

В Программе развития бюджетного федерализма до

2005 г. отмечается, что предоставление региональным и

местным органам власти реальных расходных полномо

чий, сбалансированных с имеющимися финансовыми

ресурсами, — ключевая задача реформы межбюджетных

отношений. Для ее решения необходимо:

четко разграничить расходные полномочия меж

ду уровнями бюджетной системы;

обеспечить самостоятельность региональных и ме

стных органов власти в управлении расходами соответ

ствующих бюджетов;

сократить, а в перспективе и полностью ликвиди

ровать «нефинансируемые федеральные мандаты».

В этих целях необходимо ввести в Бюджетный ко

декс Российской Федерации понятие «расходные полно

мочия» — права и обязанности органов власти в преде

лах своей компетенции:

осуществлять нормативноправовое регулирование

бюджетных расходов (в том числе, определять требова

ния к объему, качеству и доступности общественных ус

луг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и

структуру расходов);

обеспечивать их финансовыми средствами;

проводить финансирование (организацию, произ

водство) общественных услуг.

Одновременно в Бюджетном кодексе должно быть

закреплено четкое и стабильное разграничение расход

ных полномочий между властями разных уровней в со

ответствии со следующими критериями:

субсидиарность (принцип дополнительности фи

нансирования вышестоящими уровнями власти);

территориальное соответствие (максимальное со

впадение территориальной юрисдикции органа власти,

реализующего расходные полномочия, и зоны потреб

ления соответствующих бюджетных услуг);

внешние эффекты (чем выше заинтересованность

общества в целом в реализации расходных полномочий,

тем, при прочих равных условиях, за более высоким уров

нем власти они должны закрепляться);

эффект территориальной дифференциации (чем

выше региональные/местные различия в производстве

и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих рав

ных условиях, на более низких уровнях бюджетной сис

темы они должны предоставляться);

эффект масштаба (концентрация бюджетных рас

ходов, при прочих равных условиях, способствует эко

номии бюджетных средств).

В общем случае необходимо стремиться к закрепле

нию трех видов расходных полномочий (нормативнопра

вовое регулирование, обеспечение средствами, финанси

рование) по данной общественной услуге (функции) за

одним уровнем бюджетной системы (исходя из конститу

ционного разграничения предметов ведения), что предот

вращает возникновение «нефинансируемых мандатов».

В случае невозможности или нецелесообразности

реализации данного принципа следует руководствовать

ся следующими подходами:

обязательства по финансированию расходов (предо

ставлению общественных услуг), нормативноправовое ре

гулирование которых осуществляется властями более вы

сокого уровня, могут быть закреплены за нижестоящими

уровнями власти (бюджетами) только в пределах предос

тавленной на эти цели финансовой помощи (субвенции);

расходы на общественные услуги, предоставляемые

на всей территории страны в соответствии с минималь

ными государственными социальными стандартами, как

правило, должны софинансироваться на долевой осно

ве из федерального бюджета и бюджетов субъектов Рос

сийской Федерации;

необходим законодательный запрет на принятие

нормативноправовых актов, возлагающих на более низ

кие уровни дополнительные расходы без предоставле

ния источников финансирования, а на принятие отсы

лочных норм об учете такого рода расходов при форми

ровании межбюджетных отношений и/или бюджетном

выравнивании.

Однако разграничение расходных полномочий по

уровням бюджетной системы не является самоцелью. Это

двуединая задача, неразрывно связанная с адекватным рас

пределением финансовых ресурсов, необходимых и дос

таточных для реализации каждым уровнем бюджетной

системы закрепленных расходных полномочий.

Как положительный факт следует отметить, что в

Программе развития бюджетного федерализма в России

на период до 2005 г. в качестве ключевой задачи рефор

мы межбюджетных отношений выделяется «предостав

ление региональным и местным органам власти реаль

ных расходных полномочий, сбалансированных с име

ющимися финансовыми ресурсами».

Далее отмечается, что решаться эта задача должна

путем разграничения расходных полномочий между

уровнями бюджетной системы; самостоятельности реги

ональных и местных органов власти в управлении рас

ходами соответствующих бюджетов; сокращения «нефи

нансируемых федеральных мандатов».

Это, несомненно, необходимые, но явно недоста

точные меры, поскольку они не обеспечивают сбалан

сированность расходных полномочий с финансовыми

ресурсами региональных бюджетов.

Такая балансировка может быть достигнута только

в результате разграничения налоговых полномочий и до

ходных источников по уровням бюджетной системы,

таким образом, чтобы налоговый потенциал субъектов

Российской Федерации соответствовал закрепленным

расходным полномочиям. Только в этом случае может

быть реализован основополагающий принцип бюджет

ного федерализма — самостоятельность каждого уровня

бюджетной системы.

Иначе говоря, в Программе принцип самостоятель

ности бюджетных уровней трактуются только как обо

собление бюджетных прав, практически без оценки спо

собности регионов к самообеспечению и саморазвитию.

Бюджетную же обеспеченность региональных бюд

жетов попрежнему предполагается выравнивать за счет

финансовой помощи, что «что в кратко и среднесроч

ной перспективе может потребовать централизации

бюджетных ресурсов». Именно такой подход заложен в

основу действующих сегодня межбюджетных отношений

и он в достаточной степени уже дискредитировал себя.

Как положительный факт следует отметить, что в

Программе развития бюджетного федерализма в России

на период до 2005 г. указывается на то, что «необходимо

стремиться к закреплению всех трех видов расходных

полномочий (нормативноправовое регулирование,

обеспечение средствами, финансирование) по данной

общественной услуге (функции) за одним уровнем бюд

жетной системы (исходя, прежде всего, из конституци

онного разграничения предметов ведения), что предот

вращает возникновение «нефинансируемых мандатов».

Таким образом, разграничение расходных бюджетных

полномочий между уровнями бюджетной системы не может

и не должно ограничиваться распределением статей расхо

дов. Оно должно органически включать в себя и разработку

процедур эффективного управления бюджетным процессом

посредством установления и реализации нормативов бюд

жетного обеспечения социальных гарантий и механизмов,

обеспечивающих соблюдение этих гарантий; формирова

ние системы критериев оценки развития регионов, обеспе

чивающей финансирование приоритетных и высокоэффек

тивных региональных и межрегиональных программ и мно

гие другие аспекты, связанные с реализацией принципов

бюджетного федерализма.

Литература

Программа развития бюджетного федерализма в

РФ на период до 2005 г: Постановление Правительства

РФ № 584 от 15.08.2001 г.

Максимова Н.С. О Программе развития бюджетно

го федерализма в Российской Федерации на период до

2005 г. // Финансы. 2001. № 10.

Межбюджетные отношения в России: необходи

мость налоговобюджетной автономии субнациональных

властей. Семинар для руководителей финансовых орга

нов субъектов РФ (28–30 мая 2001 г.). РостовнаДону: Ака

демия бюджета и казначейства МФ РФ, 2001.

Первая межрегиональная научнопрактическая кон

ференция «Проблемы совершенствования межбюджет

ных отношений …»: Сборник научных материалов / УФК

МФ РФ по Алтайскому краю, АлтГТУ. Барнаул: ОАО «Ал

тайский полиграфический комбинат», 2001.

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я