• 5

СТАТЬИ И ТЕЗИСЫ ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ДОХОДНЫХ И РАСХОДНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ УРОВНЯМИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Белых И.Н.

Комитет администрации Алтайского края

по финансам, налоговой и кредитной политике

Бюджетным кодексом Российской Федерации к

числу основных принципов организации бюджетной

системы отнесены принцип разграничения доходов и

расходов и принцип самостоятельности бюджетов, вхо

дящих в бюджетную систему Российской Федерации.

Указанные принципы требуют четкого разграничения

полномочий и ответственности федеральных органов

государственной власти, органов государственной влас

ти субъектов Российской Федерации и органов местно

го самоуправления за формирование и исполнение со

ответствующих бюджетов в рамках законодательно уста

новленных для каждого уровня бюджетной системы

доходных источников и расходных обязательств. Одна

ко действующее законодательство не обеспечивает реа

лизацию данных принципов, что негативно сказывает

ся на выполнении органами государственной власти и

местного самоуправления возложенных на них функций,

ведет к потенциальной несбалансированности бюджет

ной системы, снижает эффективность использования

бюджетных средств.

Несмотря на тенденцию к повышению доли феде

рального бюджета в доходах консолидированного бюд

жета Российской Федерации, вызванную, главным об

разом, проведением налоговой реформы (отмена обо

ротных налогов) и созданием Фонда компенсаций,

бюджетная система Российской Федерации характери

зуется достаточно высокой децентрализацией бюджет

ных ресурсов (таблица 2).

Таблица 2. Доля федерального бюджета

в налоговых и неналоговых доходах

консолидированного бюджета

Российской Федерации, в %

В то же время органы государственной власти субъек

тов Российской Федерации и особенно органы местного

самоуправления наделены крайне ограниченными фор

мальными (законодательно установленными) полномочи

ями по формированию своих доходов и расходов.

В части, касающейся доходных источников, более

80% налоговых доходов региональных бюджетов фор

мируется за счет отчислений от федеральных налогов,

в основном утверждаемых ежегодными законами о бюд

жете. При этом, если для консолидированных бюдже

тов субъектов Российской Федерации нормативы отчис

лений являются едиными и достаточно стабильными,

то для местных бюджетов они подвержены постоянным

и, как правило, мало обоснованным изменениям. Низ

кий удельный вес закрепленных на долгосрочной осно

ве отчислений от федеральных налогов и (или) дохо

дов от собственных (региональных или местных) нало

гов снижает заинтересованность региональных и мест

ных органов власти в экономическом развитии соответ

ствующих территорий, что, в свою очередь, приводит

к увеличению «неформальной» налоговой нагрузки на

экономику, скрытой дифференциации налогового про

странства и искажению условий равной конкуренции.

С точки зрения расходов основной особенностью

бюджетной системы Российской Федерации является

низкая степень самостоятельности региональных и осо

бенно местных органов власти в формировании своих

бюджетных расходов. По данным инвентаризации, про

веденной Минфином России и финансовыми органами

субъектов Российской Федерации в 1999–2000 гг., об

щий объем «необеспеченных федеральных мандатов»

(нормативных правовых актов федеральных органов го

сударственной власти, возлагающих обязанности по фи

нансированию бюджетных расходов в установленном

объеме на региональные и местные бюджеты без пре

доставления соответствующих доходных источников),

достигает 8% ВВП при среднем их исполнении на уров

не менее 30%. Кроме того, даже в тех сферах, за кото

рые формально отвечают органы государственной вла

сти субъектов Российской Федерации или органы мес

тного самоуправления, действуют централизованно

установленные нормативы (в т.ч. в отношении заработ

ной платы в бюджетной сфере).

В такой ситуации, с одной стороны, невозможно

обеспечить устойчивую сбалансированность региональ

ных бюджетов и, с другой стороны, определить сферу

обязательств федерального бюджета как по отношению

к населению (в части предоставления установленных

федеральными законами социальных пособий и льгот, а

также выплаты заработной платы), так и к бюджетам

других уровней (в части предоставления средств на фи

нансирование соответствующих обязательств).

Недостаток законодательно установленных полно

мочий органов государственной власти субъектов Рос

сийской Федерации и органов местного самоуправления

по формированию доходов и расходов соответствующих

бюджетов, а также общая «неразделенность» бюджетов

разных уровней оборачиваются недостатком ответствен

ности за проведение на местах рациональной и прозрач

ной налоговобюджетной политики.

В 1999–2002 гг. на федеральном уровне был реали

зован ряд мер, направленных на решение указанных

структурных проблем.

В 2000 г. был принят Федеральный закон «О внесе

нии изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Рос

сийской Федерации», предусматривающий возможность

приостановки (отмены) действия законом о бюджете

решений, не обеспеченных источниками финансирова

ния. Данная норма активно применялась при формиро

вании федерального бюджета на 2001–2003 гг., что ста

ло одним из существенных факторов обеспечения сба

лансированности федерального бюджета и выявления

социально и экономически неэффективных бюджетных

обязательств (таблица 3).

Несмотря на это, данный механизм обеспечивает

лишь временное и частичное решение проблемы, при

чем только в отношении собственных обязательств фе

дерального бюджета.

Только в Федеральном законе «О федеральном бюд

жете на 2003 год» впервые удалось приостановить дей

Таблица 3. Некоторые показатели

реализации п.4 cт.83 Бюджетного кодекса РФ

при формировании федерального бюджета

на 2001–2003 гг.

ствие ряда законодательных актов, возлагающих расход

ные обязательства на бюджеты субъектов Российской

Федерации.

В отношении «необеспеченных мандатов» регио

нальных бюджетов наиболее последовательной мерой

стал перевод в денежную форму льгот по оплате жилья и

коммунальных услуг военнослужащими и сотрудниками

правоохранительных органов с полным их финансовым

обеспечением, начиная с 1 июля 2001 г., за счет средств

федерального бюджета. В результате объем «необеспе

ченных федеральных мандатов», возложенных на реги

ональные бюджеты, сократился на 23,9 млрд. рублей, что

составляет 9,5% фактических расходов на жилищноком

мунальное хозяйство в 2002 г. В то же время остается

нерешенным вопрос о финансовом обеспечении транс

портных льгот, установленных для военнослужащих,

сотрудников правоохранительных органов, иных феде

ральных служащих, общий объем которых оценивается

в 21,3 млрд. рублей (45,1% расходов региональных бюд

жетов на финансирование транспорта).

Начиная с 2001 г. в составе федерального бюджета

создан Фонд компенсаций, за счет субвенций и субсидий

которого обеспечивается финансирование региональ

ными бюджетами Федеральных законов «О государствен

ных пособиях гражданам, имеющих детей», «О социаль

ной защите инвалидов в Российской Федерации», а так

же ряд федеральных законов, устанавливающих льготы

для лиц, пострадавших от радиации. Это позволило су

щественно выровнять возможности субъектов Российс

кой Федерации по реализации указанных законов. Так,

на всей территории страны полностью обеспечиваются

текущие выплаты детских пособий, кредиторская задол

женность по выплате детских пособий сократилась с

23,8 млрд. рублей по состоянию на 1 января 2001 г. до

10,3 млрд. рублей по состоянию на 01.01.2003; с 42% в

2000 г. до 53% за 9 месяцев 2001 г. и до 58% за 9 месяцев

2002 г. возрос уровень возмещения предприятиям и орга

низациям жилищнокоммунального хозяйства льгот, пре

доставляемых инвалидам.

При этом необходимо отметить, что финансирование

за счет федеральных субвенций исполнения тех или иных

федеральных законов имеет ряд ограничений. В частно

сти, необходимость 100%ных покрытий соответствующих

расходов приводит к предоставлению значительных объе

мов субвенций высокообеспеченным субъектам Российс

кой Федерации. Кроме того, усложняется контроль за це

левым использованием субвенций и снижаются стимулы

для обеспечения их эффективного использования. Более

эффективным решением могло бы стать либо финансиро

вание установленных федеральными законами социальных

пособий непосредственно из федерального бюджета (при

условии их эффективного администрирования Министер

ством труда России), либо передача полномочий по уста

новлению данных пособий, включая конкретные критерии

и условия их предоставления, органам государственной

власти субъектов Российской Федерации, при необходи

мости, предоставляя им субсидии на условиях долевого

софинансирования признанных приоритетными соци

альных расходов.

С 2002 г. в составе федерального бюджета создан

механизм для предоставления указанных субсидий — Фонд

софинансирования социальных расходов. В 2002 г. за счет

средств данного Фонда в среднем было профинансирова

но 11% расходов региональных бюджетов на повышение

заработной платы в соответствии с Федеральным законом

«О тарифной ставке (окладе) первого разряда Единой

тарифной сетки по оплате труда работников организаций

бюджетной сферы», а также 25% расходов на выплату ад

ресных жилищных пособий населению, что стало одним

из факторов повышения уровня оплаты населением жи

лищнокоммунальных услуг с 64% в декабре 2001 г. до 76%

по итогам 11 месяцев 2002 г.

С точки зрения разграничения доходных источников

наиболее последовательной мерой, реализованной в 1999–

2002 гг., стало закрепление Бюджетным кодексом Россий

ской Федерации распределения между федеральным бюд

жетом и бюджетами субъектов РФ доходов от налога на до

бычу полезных ископаемых. В то же время, значения

нормативов в части разделения доходов от налога на до

бычу углеводородного сырья (одного из наиболее нерав

номерно размещенных доходных источников бюджетной

системы) оказались завышенными в пользу субъектов Рос

сийской Федерации с установлением дополнительных (за

счет снижения доли федерального бюджета) нормативов

отчислений в бюджеты «сложносоставных» субъектов.

Кроме того, была проведена централизация неравно

мерно размещенных доходов (НДС и акцизов на табачные

изделия) с передачей в консолидированные бюджеты

субъектов Российской Федерации более равномерно раз

мещенных и немобильных доходных источников — 100%

доходов от федерального налога на доходы физических

лиц, акцизов на водку и ликероводочные изделия, уплачи

ваемых при реализации с акцизных складов и 100% земель

ного налога (до 2001 г. 15% земельного налога зачислялось

в федеральный бюджет), а также 60% акцизов на горюче

смазочные материалы.

Изменено распределение доходов от федерального

налога на прибыль организаций (зачисление в федераль

ный бюджет по ставке 6%, зачисление в бюджеты субъек

тов Российской Федерации по ставке 16% с правом предо

ставления льгот в пределах ставки 4% и зачисление в мест

ные бюджеты по ставке 2%). Однако это изменение не

привело к снижению различий в бюджетной обеспеченно

сти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Таким образом, в целом, несмотря на ряд позитив

ных тенденций, фундаментальная проблема разграниче

ния на долгосрочной основе между бюджетами разных

уровней расходных полномочий и адекватных им доход

ных источников остается нерешенной.

Основные направления действий по разграниче

нию доходных и расходных полномочий определены в

Программе развития бюджетного федерализма в Россий

ской Федерации на период до 2005 г.:

законодательное установление требований и прин

ципов по разграничению расходных полномочий;

сокращение централизованного регулирования рас

ходов, финансируемых из региональных бюджетов;

ликвидация «необеспеченных федеральных ман

датов»;

закрепление на долгосрочной основе (Бюджетным

кодексом Российской Федерации) за каждым уровнем

бюджетной системы отчислений от федеральных налогов;

обеспечение достаточной самостоятельности реги

ональных и местных органов власти в формировании

бюджетных доходов за счет соответствующих налогов.

Литература

Бюджетный кодекс Российской Федерации от

31.07.1998. № 145ФЗ // Российская газета. 1998. 12 ав

густа.

Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть

первая // Российская газета. 1998. 6 августа.

Закон Российской Федерации от 12.01.1995. № 5ФЗ

«О ветеранах» // Парламентская газета. 2000. 6 января.

Закон Российской Федерации от 19.05.1995. № 81

ФЗ. «О государственных пособиях гражданам, имеющим

детей» // Российская газета. 1995. 24 мая.

Закон Российской Федерации от 24.11.1995. № 181

ФЗ «О социальной защите инвалидов» // Российская

газета. 1995. 2 декабря.

Закон Российской Федерации от 26.03.1998. № 42

ФЗ «О федеральном бюджете на 1998 год» // Российс

кая газета. 1999. 31 марта.

Закон Российской Федерации от 31.12.1999. № 227

ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год» // Российс

кая газета. 1999. 5 января.

Закон Российской Федерации от 27.12.2000. № 150

ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» // Российс

кая газета. 2000. 28 декабря.

Закон Российской Федерации от 19.06.2001. № 80

ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 1999 год»

// Парламентская газета. 2001. 23 июня.

Закон Российской Федерации от 25.10.2001. № 139ФЗ

«О тарифной ставке (окладе) первого разряда единой тариф

ной сетки по оплате труда работников организаций бюджет

ной сферы» // Российская газета. 2001. 25 октября.

Закон Российской Федерации от 30.12.2001. № 194

ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» // Парламен

тская газета. 2002. 4 января.

Закон Российской Федерации от 23.04.2002. № 39

ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2000 год»

// Парламентская газета. 2002. 27 апреля.

Закон Российской Федерации от 24.12.2002. № 176

ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» // Парламен

тская газета. 2002. 28 декабря.

Постановление Правительства Российской Федера

ции от 15.08.2001. № 584 «О программе развития бюджет

ного федерализма в Российской Федерации на период

до 2005 г.» // Российская газета. 2001. 21 августа.

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я