• 5

§ 1. Понятие и содержание аграрного законодательства Российской Федерации (место законодательства среди других источников права; значение закона; конституционные основы аграрных отношений; федеральные законы; указы главы государства; подзаконные акты; формирование законодательства).

В цивилизованном юридическом пространстве, где функционируют различные, исторически обусловленные правовые системы, существуют различные виды источников права: правовой обычай, нормативный акт, судебный прецедент, договор, общие принципы, идеи и доктрины, религиозные тексты. Не все эти источники действуют одновременно и с одинаковой силой - на их действие влияют специфические черты правовых систем той или иной страны, особенности национального права в рамках единой правовой семьи, периоды развития, традиции. Для России характерно главенствование закона, других нормативных актов в большинстве отраслей права, в том числе в области аграрных отношений.

Место законодательства среди других источников права

В ряде стран приоритетное значение имеет судебный прецедент, то есть судебное решение, фактически используемое в качестве образца при аналогичных обстоятельствах (Англия, США, Канада, Австралия). В этих и некоторых других англоязычных странах публикуются подробные судебные отчеты и судебные решения, они вводятся в компьютерную базу данных, откуда юристы могут почерпнуть информацию о предыдущей судебной практике. Исторически это было обусловлено тем, что в борьбе королей с парламентом суды относились к прерогативе королей, и путем провозглашения и использования судебного прецедента королевские суды получали соответствующую независимость и свободу от законов, принимаемых парламентом.

Идеи и доктрины, то есть мнения ведущих ученых-юристов принимают в ряде государств участие в формировании права, получая отражение в законодательстве. В романо-германской правовой семье основные положения права были сформулированы в университетских стенах. Основанное на принципах ислама мусульманское право во многом зависит от заключений древних и современных толкователей религиозных текстов Корана - священной книги, собравшей поучения, речи и заповеди Аллаха, и Сунны - сборника жизнеописаний пророка Мухаммеда.

С учетом распространения мусульманской религии в ряде субъектов Российской Федерации эту сторону не следует игнорировать, тем более в области справедливой организации аграрных отношений, использования земли и других природных ресурсов, воспитания надлежащего к ним отношения.

Что же касается воззрений и доктрин российских юристов, то последние десятилетия им должного значения не придавалось. Однако аргументированные, научно обоснованные мнения авторитетных ученых принимаются во внимание при рассмотрении дел в Конституционном Суде РФ, в общих и арбитражных судах. Имеются примеры использования в судах и при вынесении решений доводов, изложенных в учебниках, научно-практических комментариях и пособиях.

Наиболее характерным для России способом правового регулирования всегда являлся закон, иной нормативный акт, что обусловливалось масштабами, централизацией и многонациональностью государства, желанием обеспечить единообразие правоприменения.

Значение закона

Законы делятся на нормы. Под нормой закона noнимается общее (неперсонифицированное) правило поведения, обязательное для исполнения гражданами и должностными лицами, установленное уполномоченным на то органом. Норма закона - не констатация факта, не рекомендация, не пожелание, не призыв, а повеление, имеющее категорический характер, предписание, за которым стоит авторитет закона, государства. Закон, как и другой нормативный акт, не должен исчерпываться исполнением, действует непрерывно и, как правило, рассчитан на неопределенное количество случаев.

Закон имеет определенные преимущества перед остальными источниками права: он является письменным источником, призванным отражать общий интерес, общую волю, готовящимся длительное время и с помощью квалифицированных юристов. В связи с многообразием природно-климатических условий нашей страны нормативные федеральные акты по вопросам аграрных отношений должны приниматься по крупным направлениям и проблемам и крайне осторожно - решение конкретных деталей передается субъектам Федерации, относится к их правотворческой компетенции.

Нормативные акты составляют иерархическую систему, или пирамиду, соподчиненных звеньев, где их юридическая сила зависит от места и компетенции органа, принимающего акт. Среди нормативных актов различаются законы и подчиняющиеся им подзаконные акты. К последним относятся как акты государственных органов, так и акты органов местного самоуправления.

Среди различных видов нормативных правовых актов, регулирующих аграрные отношения, закон стоит на первом месте и занимает особое положение, обладая высшей силой.

Закон - это нормативный акт, принимаемый в особом порядке и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений. В законе всегда содержатся юридические нормы - общие правила поведения, рассчитанные на неопределенное количество случаев применения. Закону должны подчиняться все остальные правовые акты - как нормативные, так и индивидуальные, - поэтому они называются подзаконными.

Законы могут приниматься только высшими представительными (законодательными) органами Российской Федерации и ее субъектов либо всенародным голосованием (референдумом). Этим обусловливается их верховенство над остальными актами, которые не могут противоречить закону.

В России законодательным органом (парламентом) является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Парламент как орган, пропорционально представляющий интересы народа и способный устанавливать обязательные для всех общие правила поведения, является принадлежностью всех цивилизованных стран, особенно провозглашающих себя правовыми государствами.

Конституционные основы аграрных отношений

Среди всех законов есть основной - Конституция России, предусматривающая основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство, полномочия главы государства, законодательных, исполнительных и судебных органов власти, органов местного самоуправления. Конституционные положения являются отправными для других отраслей законодательства, в том числе для аграрного.

К ним относятся:

ст. 9 - о земле и иных природных ресурсах, находящихся в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности;

ст. 36 - о праве частной собственности на землю; о свободном владении, пользовании и распоряжении землей и иными природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц;

ст. 42 - о праве каждого на благоприятную окружающую среду;

ст. 72 - об отнесении к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности;

ст. 2, 17 и 18 - о человеке, его правах и свободах как высшей ценности, защита которой является обязанностью государства и всех его органов;

ст. 1 и 7 - о демократическом, правовом, социальном характере российского государства;

ст. 8 - о гарантировании единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности;

ст. 19 - о равенстве всех перед законом и судом;

ст. 34 - о праве каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, о недопущении экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию;

ст. 35 - о праве каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами;

ст. 45, 46, 47 и 48 - о гарантировании государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, в частности, гарантировании судебной защиты;

ст. 57 - об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы.

Главенствующее положение Конституции среди других законов обусловлено тем, что она имеет наивысшую юридическую силу среди других высших нормативных актов - законов и обладает прямым действием на всей территории Российской Федерации. Это означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.

Согласно ст. 15 Конституции законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это конституционное положение важно для законов, но еще важнее - для подзаконных актов.

Согласно ст. 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Разграничение полномочий предусматривает компетенцию Российской Федерации, совместную компетенцию Федерации и ее субъектов и компетенцию субъектов Российской Федерации.

К ведению Российской Федерации согласно ст. 71 Конституции относятся:

регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;

федеральная государственная собственность (прежде всего на землю, на другие природные ресурсы) и управление ею;

установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального развития Российской Федерации;

производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране аграрных интересов, рычаги защиты земельных и других природных ресурсов и их владельцев);

метеорологическая служба, Стандарты (в том числе в области аграрных отношений).

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции находятся:

защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области аграрных отношений);

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

разграничение государственной собственности (прежде всего на земли, на другие природные ресурсы);

природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории.

Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты Российской Федерации согласно ст. 73 Конституции обладают всей полнотой государственной власти. Это размежевание аграрной компетенции "по вертикали" представляется весьма важным и осуществляется на всех уровнях: федеральном - Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Президентом и Правительством РФ; на уровне субъектов Российской Федерации - правотворческими органами субъектов.

Конституционное размежевание полномочий между Федерацией и ее субъектами в области аграрных отношений важно потому, что они регулируются как гражданским законодательством, относящимся к ведению Российской Федерации, так и административным, финансовым, земельным, относящимися к совместному ведению РФ и ее субъектов.

Из этого проистекают некоторые сложности разработки и применения норм различных отраслей законодательства (см. ниже).

Федеральные законы

В соответствии с Конституцией РФ приняты федеральные законы о закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд (1994), о племенном животноводстве, о сельскохозяйственной кооперации (1995), о мелиорации земель (1996), о государственном регулировании агропромышленного производства, о семеноводстве, о безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами (1999).

Эти и другие законы составляют вершину аграрного законодательства, его основную часть на федеральном уровне, но не единственную. В законодательстве о недрах, лесах, атмосферном воздухе, животном мире и другом природоресурсном законодательстве имеется немало норм, связанных с аграрными отношениями. Например, в Водном кодексе РФ предусматриваются нормы о водоохранных зонах водных объектов, порядке ведения сельскохозяйственных и иных работ в них, особенностях предоставления земельных участков в водоохранных зонах и контроле за их использованием, зонах и округах санитарной охраны вокруг водоемов (ст. 16, 108, 111, 12 и 115 ВК РФ).

Группу федеральных законов, содержащих аграрные нормы, представляют Гражданский кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Уголовный кодекс: в них содержится немало предписаний, относящихся к аграрным отношениям, которые будут рассмотрены в других главах учебника. В частности, в КоАП РСФСР и УК РФ содержатся составы правонарушений в области агропромышленного комплекса (преступлений), за которые устанавливается и применяется соответственно административная или уголовная ответственность - в зависимости от степени общественного вреда или общественной опасности.

Указы главы государства

Согласно ст. 90 Конституции РФ указы Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам; кроме того, согласно ст. 80 Конституции РФ Президент России определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Давая присягу, Президент РФ клянется "уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, верно служить народу" (эти положения присяги имеют непосредственное отношение к аграрным отношениям, так как соответствующие права, приведенные выше, являются конституционными, основными).

Для аграрного законодательства указы Президента актуальны потому, что способствуют оперативному восполнению пробелов в регулировании сельскохозяйственных отношений.

Неполный перечень указов Президента в этой области дает представление об их месте в формировании аграрного законодательства. Оказавшими значительное влияние на развитие аграрных отношений можно считать, например, Указы: "О некоторых мерах по поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов" от 27 июля 1993 г.; "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 г.; "О реализации конституционных прав граждан на землю" от 7 марта 1996 г.; "О мерах по стабилизации экономического положения и развитию реформ в агропромышленном комплексе" от 16 апреля 1996 г.; "О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств" от 7 июня 1996 г.

Подзаконные акты

Следующими в иерархии актов следуют постановления Правительства Российской Федерации, которое осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации.

Среди предусмотренных в ст. 114 Конституции полномочий Правительства имеются и такие, которые относятся к регулированию и реализации аграрных отношений: разработка и представление федерального бюджета и обеспечение его исполнения; обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной финансовой, кредитной, денежной, экологической политики; осуществление управления федеральной собственностью; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка.

Во исполнение своих полномочий Правительство активно формирует аграрное законодательство. В последние годы принимались, например, такие акты Правительства: "О мерах по стабилизации экономического положения агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1996 г." от 7 февраля 1996 г.; "О мерах по обеспечению сельскохозяйственных товаропроизводителей минеральными удобрениями и химическими средствами защиты растений в 1997 г." от 14 февраля 1997 г.; "Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1997 г." от 26 февраля 1997 г.; "О межведомственном совете по вопросам формирования и использования средств специального фонда для кредитования организаций агропромышленного комплекса на льготных условиях" от 27 марта 1997 г.

Только во второй половине 1999 г. приняты постановления Правительства РФ:

10 июля - о назначении представителей государства в органах управления Международного агропромышленного фонда;

12 июля - об утверждении Правил допуска к управлению самоходными машинами и выдачи удостоверений тракториста-машиниста (тракториста);

12 августа - об обеспечении сельскохозяйственной техникой работ по уборке урожая в 1999 г.;

27 августа - о федеральной целевой программе "Развитие льняного комплекса России на 1996-2000 годы";

22 сентября - о Межведомственной комиссии по разработке условий оптимизации ценовых соотношений между продукцией сельского хозяйства и других отраслей экономики;

20 ноября - об утверждении Положения о лицензировании деятельности по производству и реализации семян сельскохозяйственных растений.

К подзаконным актам относятся приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые центральными органами исполнительной власти, к которым относятся министерства, государственные комитеты и ведомства (в том числе Центральный банк, Санэпиднадзор, Федеральная лесная служба и др.). Часть таких актов обладает надведомственными, порой координационными функциями, которые обусловливают их значимость в области аграрных отношений.

С 1992 г. введена государственная регистрация нормативных актов министерств, государственных комитетов и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Государственная регистрация этих актов имеет целью упорядочение ведомственного правотворчества, установление законности и устранение дублирования в этой области; возложена эта регистрация на Министерство юстиции России.

При государственной регистрации осуществляется проверка регистрируемого акта, при которой должно изучаться:

полномочно ли данное министерство издавать такой акт (обычно такое полномочие вытекает из функций ведомства, предусмотренных положением о нем, либо из специального постановления Правительства РФ или закона РФ, уполномочивающих данное ведомство на принятие такого акта);

не противоречит ли принимаемый акт нормативному правовому акту большей силы, то есть вышестоящему по ранжированию акту (здесь вступает в действие упоминаемая, иерархия, или пирамида, актов);

не урегулирован ли данный вопрос другим, аналогичным по силе актом (в период отсутствия порядка в ведомственном правотворчестве принимались параллельные акты с одной и той же нормой);

как будут доводиться до всеобщего сведения акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Эти предъявляемые требования относятся к нормативным актам любого уровня, включая местные, локальные.

Примерами нормативных ведомственных актов, затрагивающих аграрные отношения, могут служить: Инструкция о ввозе на территорию Российской Федерации и вывозе с территории Российской Федерации семян сортов растений и племенного материала пород животных (утверждена Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ и Государственным таможенным комитетом РФ 8 мая 1997 г.); Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 16 января 1997 г. "О порядке рассмотрения материалов на ввоз в Российскую Федерацию ядовитых веществ"; Письмо Министерства природных ресурсов РФ и Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ "О порядке лицензирования бурения скважин на воду (кроме бурения скважин на термальные воды"; постановления правления Пенсионного фонда РФ "Об утверждении порядка установления льготного тарифа страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации колхозам, совхозам и предприятиям, занятым в производстве сельскохозяйственной продукции" от 16 июня 1995 г. и "Об отсрочке взимания пеней, начисленных предприятиям и организациям агропромышленного комплекса" от 19 июля 1996 г.

Нормативные акты (то есть акты, устанавливающие для граждан обязанности или предоставляющие им права) принимаются и в организациях, учреждениях, на предприятиях. Они могут быть двоякого вида - рассчитанные на работников данного предприятия, либо на граждан: и те и другие носят общий характер, сориентированы на неоднократное применение.

Примером нормативных актов первого вида можно считать план внутреннего землеустройства, утвержденный полномочным органом сельскохозяйственной организации. Сюда же относятся, например, хозяйственные правила вспашки зяби, одобренные на колхозном собрании работников. Общий характер они носят, потому что распространяются на всех работников данного хозяйства, кто бы ни осуществлял предусмотренные этими правилами работы. В случае выбытия (увольнения) одних работников эти нормы действенны и для других работников, заступивших на их место.

Ко второму виду нормативных актов организаций можно отнести правила и порядок землеустроительных работ, утвержденный коммерческой организацией для обращающихся за помощью юридических и физических лиц: эти правила принимаются на основании и во исполнение вышестоящих нормативных актов - законов, указов, постановлений, приказов и т. п., обязательны для исполнения обращающимися в организацию гражданами и юридическими лицами.

Четкой границы между этими видами нормативных актов организаций порой нет: правила внутреннего распорядка, например управления сельского хозяйства, обращены вовнутрь организации, однако не могут не учитываться обращающимися в управление гражданами; в то же время обращенные к гражданам правила оформления земельных документов, конкретизированные в организации, являются обязательными для работников этой организации. Нормативные акты организации, хотя и находятся в иерархии нормативных актов на самой низшей ступени, то есть обязаны соответствовать всем вышестоящим нормативным актам, тем не менее являются важными рычагами применения аграрного законодательства.

Формирование закднодательства

Уяснив понятие законодательства, целесообразно остановиться на некоторых факторах, влияющих на его формирование.

В ст. 15 Конституции РФ говорится, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Такая норма, установленная в 1993 г., вызывает многочисленные дискуссии: что считать общепризнанным принципом; должен ли он быть признан; какова его формулировка и степень обязательности? Большинство юристов считают, что к ним относятся, например, такие положения, как "специальный закон отменяет действие общего закона" или "позднейшим законом отменяется более ранний" (даже если это и не указано в постановлении о его введении в действие).

Общие принципы права постепенно завоевывают свою нишу в формировании и применении российского законодательства. Согласно ст. 6. Гражданского кодекса РФ при невозможности использования аналогии закона, то есть применения законодательства, регулирующего исходные отношения, можно определять права и обязанности сторон исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства и требований добросовестности, разумности и справедливости. Включенные в законодательство принципы становятся общеобязательными.

В условиях федеративного устройства государства большую роль играют соглашения между государственными органами Федерации и ее субъектов. К настоящему времени такие соглашения заключены между центром и большинством субъектов "Федерации, и во всех присутствуют нормы по аграрным вопросам. И это неудивительно, так как Конституцией РФ эти вопросы подробно не разработаны.

Такие соглашения носят порой довольно общий характер, так как и наукой и практикой до конца не определены принципы и границы компетенции: здесь предстоит накопление опыта и выработка цивилизованных отношений. По соглашениям Правительство РФ вправе передавать исполнительным органам субъектов РФ осуществление части своих полномочий, и наоборот - на основании соглашений возможно и обратное перераспределение функций исполнительных органов. Оправдавшие себя пункты соглашений постепенно "перекочевывают" в законодательство.

Участвуют в формировании законодательства и правовые обычаи, под которыми понимаются правила поведения, сложившиеся в течение длительного времени и признаваемые государством в качестве общеобязательных.

Обычай был основным источником права на ранних ступенях развития общества. Многие последующие источники права представляли собой систематизированные записи наиболее важных и оправдавших себя обычаев: такова, например, Русская правда.

Обычай делового оборота предусматривается в ст. 5 ГК РФ: им признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Обычай, противоречащий положениям законодательства или договора, не применяется.

Незафиксированные в законодательстве обычаи нередко используются в республиках с преобладанием мусульманского населения. Однако и здесь видны тенденции к включению сложившихся веками обычаев в нормативные акты: так происходит с аграрным законодательством Республики Дагестан. Велико значение буддистских традиций и обычаев, связанных с отношением к природе, в Республике Бурятия.

Аграрное законодательство нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании.

Основные изменения видятся в следующем:

усиление прав граждан с расширением их возможностей контроля за деятельностью государственных органов и должностных лиц, ведающих сельским хозяйством;

создание стройной системы государственного управление качеством сельскохозяйственной продукции:

усиление экономических механизмов воздействия на нарушителей аграрного законодательства;

расширение сельскохозяйственных функций самоуправления;

фактическое уравнивание различных форм собственности - в соответствии с Конституцией Российской Федерации;

придание аграрным отношениям характера гражданско-правовых при сохранении специфики природопользования и ресурсопотребления;

открытие или раскрытие аграрных отношений, то есть вовлечение в их обсуждение, контроль, охрану, использование граждан, органов местного самоуправления, средств массовой информации;

устранение монополизма, привлечение антимонопольных средств воздействия;

повышение роли судов в рассмотрении споров;

учет и использование регионального принципа в управлении и контроле в области аграрных отношений.

Переход к признанию равенства участников регулируемых отношений, неприкосновенности собственности и свободе договора, обеспечению восстановления нарушенных прав и их судебной защите означает коренной пересмотр устоявшихся взглядов на продовольственное благополучие общества и методы его обеспечения.

Самые главные резервы совершенствования правовой системы находятся в сфере органов местного самоуправления. Строго говоря, их деятельность выходит за рамки создания, совершенствования законодательства. Однако если иметь в виду регулирование аграрных отношений, установление местных правил вокруг них, реализацию законодательства, повышение его эффективности, то роль местного самоуправления трудно переоценить.

Активизируется законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации, которые принимают в настоящее время уставы и иные основополагающие законы о своей деятельности и призваны восполнять пробелы в федеративном аграрном законодательстве по вопросам совместной компетенции, конкретизировать федеральные и свои собственные акты, развивать собственную правовую систему в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Важно изучение опыта других стран, его творческое осмысление, перенимание с учетом национальной специфики. Можно констатировать, что и в других странах, например, в США, весьма дифференцированно осуществляется сельскохозяйственное производство - от востока к западу в зависимости от времени освоения, вхождения штатов в федерацию, заселенности, обводненности, засушливости территорий и т. п.

В аграрном законодательстве, может быть, как ни в каком другом, важна роль субъектов РФ, обладающих широкими законотворческими функциями как самостоятельно, так и вместе с Российской Федерацией. Более того, все проекты законодательных актов РФ направляются до принятия в субъекты РФ, проходят там экспертизу, получают оценку, учитываемую при обсуждении и принятии акта.

При формировании аграрного законодательства используется опыт других стран.

§ 2. Аграрное законодательство субъектов Федерации

(значение федеративного устройства; реализация полномочий субъектов Федерации)

Нормативный массив субъектов Федерации занимает все большее место в регулировании сельскохозяйственного производства и природопользования в Российской Федерации и поэтому заслуживает отдельного рассмотрения.

Значение федеративного устройства

Федеративное устройство страны имеет первостепенное значение для функционирования аграрного законодательства ввиду многообразия природных условий и исторических традиций, необходимости регионального управления и учета сложившихся отношений к видам собственности.

Конституцией Российской Федерации предусматривается верховенство федеральных законов на всей территории РФ. В то же время республики (государства) имеют свою конституцию и законодательство, а другие субъекты Федерации (края, области, города федерального значения, автономная область, автономные, округа) - свой устав и законодательство.

Федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов Российской Федерации (ст. 4 и 5 Конституции РФ).

Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус других субъектов РФ определяется Конституцией РФ и уставом этого субъекта Федерации, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ (ст. 66 Конституции РФ). О размежевании полномочий и предметов ведения достаточно полно говорилось в предыдущих главах, где излагалось содержание ст. 71-72 Конституции РФ.

На территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (здесь наглядно видно правовое значение принципов, закрепленных в Конституции).

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ).

Эти положения необходимы для дальнейшего понимания законотворчества субъектов РФ в области аграрных отношений, уяснения его места в российской правовой системе, в общем массиве законодательных актов.

Согласно ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы (предусмотренные в Конституции РФ) и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые (в соответствии с ними) законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения РФ и ее субъектов - все субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Согласно Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией РФ: в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон. В то же время в случае противоречия между федеральным законом и актом субъекта Федерации, изданным вне пределов ведения РФ или совместного ведения РФ и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Реализация полномочий субъектов Федераци

С учетом конституционного распределения полномочий субъекты Федерации активно разрабатывают и принимают акты по вопросам агропромышленного комплекса, используют иные способы формирования аграрного законодательства.

Значительная часть требований предусматривается в актах, посвященных развитию сельского хозяйства. Так, разработана и утверждена региональная Программа продолжения земельной и аграрной реформ в агропромышленном комплексе Оренбургской области. В ее развитие приняты целевые программы "Плодородие", "Белок", "Селекционно-племенная работа", "Техническое перевооружение сельского хозяйства", "О поддержке фермерского сектора Оренбургской области" и другие.

Коллегия Минсельхоза РФ своим постановлением одобрила работу главного управления сельского хозяйства Оренбургской области по оценке состояния и созданию организационно-правовых условий развития агропромышленного комплекса области в период перехода к рыночным отношениям. Рекомендовано и другим территориям активнее проявлять законодательную инициативу в указанном направлении.

Субъектам Федерации по плечу подобные поиски, тем более что природные условия в различных регионах имеют свою специфику, так же как развитость инфраструктуры, промышленности, обеспеченность профессиональными кадрами, уровень их подготовки, насыщенность интеллигенцией, состояние иных компонентов, влияющих на работу по обеспечению сельскохозяйственного производства.

В Белгородской, Тюменской и ряде других областей устанавливаются региональные правила регулирования внутрихозяйственных отношений, которые мало затронуты в федеральном законодательстве, хотя и имеют значение для деятельности крупных сельскохозяйственных коммерческих организаций.

Решением Нижегородского областного Совета народных депутатов от 21 сентября 1993 г. "Об утверждении программы приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственных предприятий Нижегородской области" было начато реформирование сельского хозяйства по нижегородской модели этому пути пошли хозяйства Ростовской, Рязанской, Орловской и ряда других областей, отразивших эту модель в своем законодательстве.

Аграрное законодательство многих субъектов РФ в значительной степени повторяет федеральное (по этому же вопросу), что нецелесообразно. Наглядно это проявляется на примере нормативных актов о крестьянском (фермерском) хозяйстве, где положения федеральных законов в основном просто дублируются.

В то же время субъекты РФ все большее внимание уделяют защите прав собственности в сельском хозяйстве, особенно через судебно-арбитражную деятельность. Так, в Республике Башкортостан ежегодно на 25 процентов увеличивается количество рассмотренных споров по поводу защиты имущественных прав агропромышленных предприятий. Большинство дел - о нарушении расчетной дисциплины за полученную или поставленную продукцию, технику, оказанные услуги.

Основной проблемой реализации договоров на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции является несоблюдение потребителями (покупателями) сроков расчетов с производителями продукции, установленных Законом Республики Башкортостан "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции и продовольствия для государственных нужд в Республике Башкортостан".

Оплата за сданную продукцию растягивается нередко надолго, то же - при расчетах за товары, поставляемые в торговую сеть переработчиками сельскохозяйственной продукции. Недавно для прекращения произвола в этой области Кабинет Министров РБ принял решение о безакцептном порядке расчетов за поставленные в торговую сеть хлеб и хлебобулочные изделия, цельномолочную продукцию и мягкие сыры.

Учитывая наличие в Башкортостане 4500 крестьянских (фермерских) хозяйств, здесь предпринимаются меры по поддержке малого предпринимательства, прежде всего в сельском хозяйстве: приняты Закон РБ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Республике Башкорт тостан", постановление Кабинета Министров РБ "О мерах по развитию и государственной поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств, сельскохозяйственных кооперативов и их ассоциаций в 1996-2000 годах".

Как видим, эти формы собственности и развития сельского хозяйства не противопоставляются друг другу - законодатель в лице субъекта РФ дает различным способам решения продовольственной проблемы зеленую улицу.

Закон Свердловской области о регулировании земельных отношений предусматривает наличие частной собственности на землю и возможность совершения сделок с землей. Этот правовой акт субъекта РФ регулирует режим земель различных категорий более подробно, чем проекты федерального Земельного кодекса, восполняя пробелы в федеральном законодательстве.

Аналогичный закон принят Воронежской областной Думой. В нем отмечается обязательность соответствия актов субъекта РФ и органов местного самоуправления требованиям федерального законодательства, необходимость применения к земельным отношениям не только земельного, но и гражданского законодательства, предусматриваются гарантии и защита земельных прав физических и юридических лиц, вводятся институты земельного сервитута и залога.

Учитывая изменение, а в ряде случаев и отмену некоторых положений Земельного кодекса РФ, субъекты Федерации принимают свои законы, прежде всего по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством, в которых широко используется договорная практика.

В Республике Дагестан приняты Законы "О земле", "О земельной реформе", "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", которые представляют определенный интерес, поскольку в них отражаются многие современные тенденции развития аграрного законодательства - более рациональное и социально справедливое использование земель, предупреждение и пресечение бюрократически-централизованного режима эксплуатации национализированных природных ресурсов, поддержка традиций и обычаев, обусловленных своеобразием региона (небольшие земельные участки в горах, террасное земледелие, многонациональный состав, уважение религии старших).

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я