• загрузка...
    5

§ 3. Система экологического контроля в сельском хозяйстве (экологический мониторинг; государственный экологический контроль; полномочия органов государственного контроля; производственный и общественный контроль)

загрузка...

Экологический контроль - важнейшая правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, функция государственного управления и институт экологического права. Основываясь на роли экологического контроля в механизме окружающей среды, его можно оценивать как важнейшую правовую меру. Именно посредством экологического контроля в основном обеспечивается принуждение соответствующих субъектов к исполнению экологических требований. В процессе экологического контроля применяются меры юридической ответственности за экологические правонарушения.

В Законе об охране окружающей природной среды указывается, что действующая система экологического контроля состоит из четырех уровней: экологический мониторинг (т. е. государственная служба наблюдения за состоянием окружающей среды), государственный, производственный и общественный контроль; каждый из них имеет специфические функции и адекватные средства их реализации. Эта система "привязана" к соответствующим субъектам экологического контроля.

Экологический мониторинг

Государственная служба наблюдения за состоянием окружающей среды (мониторинг окружающей среды) наблюдает за происходящими в ней физическими, химическими, биологическими процессами, за уровнем загрязнений атмосферного воздуха, почв, водных объектов, последствиями его влияния на растительный и животный мир. Службу мониторинга возглавляет Государственный комитет РФ по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

Правовую основу экологического мониторинга составляет Федеральный закон "О гидрометеорологической службе" от 19 июля 1998 г.1 Федеральная гидрометеорологическая служба организует мониторинг состояния атмосферы поверхностных вод суши, морской среды, почв, околоземного космического пространства, координирует развитие и функционирование ведомственных подсистем озонового мониторинга загрязнения окружающей среды, ведет государственный фонд данных о загрязнении окружающей среды. Федеральная гидрометеорологическая служба собирает, обобщает, оценивает информацию и обеспечивает ею государственные органы, министерства и ведомства, население, составляет прогнозы изменений окружающей среды и вероятные последствия таких изменений.

Общегосударственная система мониторинга дополняется службами по отдельным природным объектам и комплексам. Мониторинг природных объектов определяется отраслевым природно-ресурсовым законодательством. Так, лесной мониторинг представляет собой наблюдение, оценку и прогноз состояния и динамики лесного фонда. Минсельхоз РФ наблюдает за применением в сельском хозяйстве пестицидов и других химических средств.

Государственный экологический контроль

Государственный экологический контроль направлен на проверку соблюдения законодательства об охране окружающей среды. В отличие от государственного экологического мониторинга, который ограничивается лишь сбором и передачей природоохранительной информации, он представляет собой один из видов административно-управленческой деятельности. Задача государственного экологического контроля - обеспечить выполнение законодательства по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды от загрязнения. Государственный экологический контроль носит надведомственный характер. Это значит, что его указания, требования, предписания являются обязательными независимо от форм собственности и подчиненности хозяйствующего субъекта.

Существенной особенностью государственного экологического контроля является и то, что он ведется от имени государства, независимо от каких-либо отраслевых, ведомственных интересов. К сожалению, эти требования не всегда выполняются на практике; такие органы, как Минсельхоз РФ (и другие), продолжают совмещать выполнение функции государственного контроля и эксплуатации природных ресурсов. Министерство сельского хозяйства РФ по закону отвечает за использование минеральных удобрений и химических средств защиты растений в сельском хозяйстве и оно же от имени государства контролирует применение агрохимикатов, в дозах, не опасных для человека, растительного и животного мира (аналогично с некоторыми другими министерствами и ведомствами). Эти примеры свидетельствуют о продолжающемся зачастую совмещении функций государственного контроля и использования природных ресурсов.

Поскольку сельское хозяйство - сложный комплекс экологических связей, где вместе с земельными активно взаимодействуют другие природные ресурсы, круг специально уполномоченных органов РФ в области охраны окружающей среды здесь достаточно широк. В соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти" установлена действующая структура федеральных органов исполнительной власти.

Например, Министерство природных ресурсов РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление государственным фондом недр, а также использованием и охраной водного и лесного фонда. Правительство возложило на МПР осуществление функций Комитета РФ по геологии и использованию недр, Федеральной службы лесного хозяйства и Комитета РФ по водному хозяйству, ныне упраздненных. В Министерство природных ресурсов РФ входят территориальные (региональные) органы управления государственным фондом недр, бассейновые водохозяйственные управления и территориальные органы управления водным хозяйством.

Для повышения эффективности государственного экологического контроля МПР России обеспечивает:

координацию деятельности специально уполномоченных государственных органов РФ в области охраны окружающей среды и их территориальных органов в части осуществления ими государственного контроля за использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов и координацию деятельности других министерств и ведомств и их территориальных органов. Координация контрольной деятельности МПР РФ с другими государственными органами регулируется специальными актами;

взаимодействие с органами Госсанэпиднадзора, МВД РФ, Прокуратуры РФ, другими заинтересованными министерствами и ведомствами, а также с общественными объединениями.

Важнейшим условием решения задач, возложенных на органы государственного экологического контроля, служит наличие достаточного объема правомочий государственных инспекторов по охране природы. Наиболее важные их правомочия предусмотрены Законом об охране окружающей природной среды (ст. 70), а также "Правилами осуществления государственного экологического контроля должностными лицами Госкомэкологии России и его территориальных органов", утвержденными 17 апреля 1996 г.

Специальными функциями по осуществлению экологического контроля и надзора в сельском хозяйстве наделен Минсельхоз РФ который через свои департаменты и службы осуществляет государственный контроль за правильным использованием средств химизации и защиты растений. В системе данного министерства есть ряд служб, на которые возложены эти задачи. Испытаниями пестицидов руководит Государственная комиссия по химическим средствам борьбы с вредителями, болезнями и сорняками. Кроме того, в Министерстве действует служба контроля за остатками пестицидов в пищевых продуктах и других объектах, а также служба защиты растений.

Служба защиты растений Минсельхоза РФ осуществляет систематический контроль за строжайшим соблюдением всеми сельскохозяйственными организациями и другими участниками аграрного производства установленных регламентов по применению пестицидов.

Полномочия органов государственного контроля

Должностные лица органов государственного экологического контроля - государственные инспектора согласно

Закону об охране окружающей природной среды имеют право:

беспрепятственно посещать любые предприятия, учреждения, организации и другие объекты независимо от форм собственности и подчинения, получать для ознакомления документацию, результаты анализов и иные материалы, необходимые для осуществления государственного экологического контроля;

проверять работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств их контроля, соблюдение нормативов выбросов, сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и других вредных воздействий на нее, норм и правил обращения с отходами производства и потребления, нормативов качества окружающей среды и экологических ограничений на природопользование;

вносить предложения о государственной экологической экспертизе и проверять реализацию ее заключений;

проверять выполнение государственных и других программ, планов и мероприятий по охране окружающей среды;

проверять соблюдение экологических норм при размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию промышленных и других объектов и сооружений;

заслушивать отчеты руководителей предприятий, организаций и учреждений по вопросам соблюдения экологических норм, выполнения программ, планов и мероприятий по охране окружающей среды;

проверять соблюдение экологических условий, установленных в лицензиях на комплексное природопользование и лицензиях на пользование отдельными видами природных ресурсов, аннулировать (давать предписания об аннулировании) лицензии, выданные с нарушением экологических требований;

проверять соблюдение норм и правил осуществления производственного экологического контроля;

предъявлять к юридическим и физическим лицам требования устранить экологические правонарушения, предупреждать их о привлечении к ответственности;

давать юридическим и физическим лицам обязательные предписания устранить экологические правонарушения и выполнить необходимые и достаточные мероприятия по охране окружающей природной среды;

ограничивать или приостанавливать работу предприятий, сооружений и объектов, запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство (реконструкция) которых выполнено с нарушением экологических норм и заключений государственной экологической экспертизы, а также ограничивать или приостанавливать другую деятельность, осуществляемую с экологическими правонарушениями и причиняющую вред окружающей среде; направлять в органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления предложения прекратить эту деятельность;

рассматривать дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов;

направлять в соответствующие органы материалы о привлечении лиц, виновных в экологических правонарушениях, к дисциплинарной и уголовной ответственности;

определять (участвовать в определении) размеры вреда, причиненного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений, и требовать возмещения этого вреда вплоть до предъявления исков в суд или арбитражный суд о его возмещении согласно п. 2 ст. 70 и 87 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды";

вносить в соответствующие финансово-кредитные органы предписания прекратить финансирование строительства, эксплуатации объектов и другой хозяйственной деятельности, ведущихся с нарушением экологических требований или без положительного заключения государственной экологической экспертизы (в соответствии с п. 2 ст. 70 Закона об охране окружающей природной среды);

запрещать ввоз на территорию Российской Федерации, а также транзит (дальнейшую транспортировку) экологически опасных грузов (изделий), отходов, сырьевых ресурсов, осуществляемые с нарушением экологических норм и правил;

обращаться в органы внутренних дел за помощью по предотвращению или пресечению действий правонарушителей, препятствующих законному выполнению функций по осуществлению государственного экологического контроля, на основании Закона РФ "О милиции";

запрашивать и получать от министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций информацию по вопросам состояния и охраны окружающей природной среды, необходимую для государственного экологического контроля.

Решения государственных инспекторов могут быть обжалованы в порядке подчиненности в суд или арбитражный суд.

Приведенный перечень убеждает в том, что инспектора по охране природы обладают необходимым объемом правомочий для эффективного выполнения возложенных на них задач и обязанностей. Существенной предпосылкой эффективности государственного экологического контроля служит также адекватное регулирование и соблюдение процедуры принятия государственными инспекторами по охране природы мер по предупреждению, выявлению и устранению экологических правонарушений и привлечению виновных к ответственности. При обнаружении экологического правонарушения государственный инспектор обязан составить об этом протокол в соответствии со ст. 235 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. На основе протокола об экологическом правонарушении соответствующий государственный инспектор применяет к виновному одну или одновременно несколько мер воздействия в зависимости от тяжести экологического правонарушения:

дает предписание устранить экологическое правонарушение;

своим постановлением налагает штраф за административное правонарушение на основании ст. 70 Закона "Об охране окружающей среды" и ст. 261 КоАП РСФСР;

постановляет возместить вред, причиненный окружающей среде, на основании ст. 70, 86 и 87 Закона "Об охране окружающей природной среды" и ст. 261 КоАП РСФСР;

дает предписание об ограничении (приостановлении, прекращении) хозяйственной и иной деятельности на основании ст. 70 (п. 2) Закона РФ "Об охране окружающей природной среды";

дает предписание о прекращении финансирования хозяйственной и иной деятельности;

направляет руководству предприятия, организации, учреждения (или вышестоящему органу) представление о применении мер дисциплинарного взыскания к правонарушителю на основании ст. 70 (п. 2) Закона РФ "Об охране окружающей среды";

направляет материалы в соответствующие органы для привлечения к дисциплинарной или уголовной ответственности.

Если государственный инспектор по охране природы не уполномочен принимать решения о привлечении нарушителей к ответственности, он представляет протокол вышестоящему государственному инспектору для принятия решения в 15-дневный срок. Предписание об устранении экологического правонарушения является обязательным для исполнения нарушителями в установленные сроки.

Постановление о наложении штрафа за административное правонарушение составляется в соответствии со ст. 261 КоАП РСФСР и принимается в отношении каждого нарушителя в отдельности (юридического лица, должностного лица и гражданина). В случае обжалования нарушителем постановления в суде сумма штрафа уплачивается не позднее 15 дней со дня уведомления нарушителя о том, что его жалоба остается без удовлетворения (ст. 285 КоАП РСФСР). При неуплате штрафа виновным лицом в течение 15 дней со дня вручения ему постановления (или со дня уведомления об оставлении его жалобы без удовлетворения) сумма штрафа взыскивается в порядке, установленном законодательством РФ.

В соответствии со ст. 84 Закона об охране окружающей природной среды наложение штрафов не освобождает от возмещения вреда, причиненного окружающей среде. Постановление о возмещении вреда, причиненного окружающей среде юридическими лицами и гражданами, составляется в соответствии со ст. 261 КоАП РСФСР и является обязательным для исполнения. При наличии нескольких правонарушителей постановление принимается в отношении каждого виновного в отдельности.

Предписание об ограничении (приостановлении) хозяйственной и иной деятельности направляется нарушителю при ведении им хозяйственной и иной деятельности с нарушением экологического законодательства, иных нормативных актов и причиняющей вред окружающей среде. Предписание является обязательным для исполнения всеми юридическими и физическими лицами в соответствии со ст. 70 (п. 2) Закона РФ "Об охране окружающей природной среды".

Таким образом, государственные инспектора по охране природы имеют достаточные полномочия для выполнения возложенных на них задач. Однако, как показывает практика, во многих случаях они этими правами не пользуются.

Рассмотренные столь подробно вопросы организации проведения и полномочий государственного экологического контроля применимы к характеристике экологического контроля, осуществляемого всеми специально уполномоченными органами (с учетом специфики статуса органа и объекта контроля).

Производственный и общественный контроль

Производственный экологический контроль своей задачей ставит проверку выполнения предприятием или организацией обязательных мероприятий по охране окружающей среды и ее отдельных природных компонентов.

Обычно производственный контроль в той или иной отрасли хозяйства осуществляют должностные лица, поскольку они должны быть заинтересованы в культурном ведении сельскохозяйственного производства. Тем не менее этот контроль нельзя назвать полноценным по двум основным причинам:

руководители хозяйств обременены многими другими работами, поэтому они не могут уделять достаточно внимания вопросам охраны плодородия почв, соблюдению других требований экологического законодательства по рациональному и эффективному использованию угодий внутрихозяйственными подразделениями и отдельными исполнителями сельскохозяйственных работ;

некоторые руководители сознательно или бессознательно отдают предпочтение текущим нуждам и результатам производства по сравнению с перспективными задачами. Это, безусловно, не может не ослаблять их контрольные функции в отношении земель и других природных ресурсов.

Повышение эффективности управления охраной окружающей среды в сельском хозяйстве связано с активным участием в нем и общественных организаций. В условиях провозглашения демократического правового государства и формирования гражданского общества роль этих организаций возрастает. И это естественно: граждане как никто другой заинтересованы в надлежащем состоянии природной среды; им же как никому другому известны упущения и правонарушения в этой области.

Общественный контроль осуществляется общественными объединениями, органами местного самоуправления, гражданами и имеет те же задачи, что и иные формы экологического контроля. Его порядок регулируется Законом РФ "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г.

Важной формой общественного экологического контроля является затребование от них информации о природоохранной деятельности и состоянии окружающей среды. На основе полученной информации граждане и общественные формирования вправе обжаловать решения, действия (бездействие), нарушающие их экологические права и законные интересы, в суде. С проведением общественного экологического контроля может быть связано и обжалование в суде заключения государственной экологической экспертизы, если оно противоречит требованиям законодательства, экологическим правам и интересам граждан и общественных формирований.

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я