• 5

§ 4. Местное самоуправление (теория и история самоуправления; система и цели современного сельского самоуправления; аграрные функции местного самоуправления; методы управления АПК в муниципальных образованиях; взаимоотношения органов государственного управления и местного самоуправления в аграрной сфере; формы и виды взаимодействия государства и местного самоуправления)

Управлению сельским хозяйством на местном уровне издавна присуще использование сельской общины и самоуправления.

Теория и история самоуправления

Во второй половине XIX в. количественные и качественные сдвиги, произошедшие в производственной жизни России,явились одним из условий формирования теории системы местного самоуправления. Широкое распространение получила теория общественного самоуправления, по мнению идеологов которой местное сообщество должно самостоятельно ведать хозяйственными и общественными делами. Государство не может вмешиваться в дела самоуправления и стеснять его. В свою очередь, самоуправление не должно вторгаться в сферу государственных дел. При этом "заведование" земскими делами уездов и губерний следует вверять проживающему на этих территориях населению, как частное хозяйство предоставлено распоряжению частного лица: никто иной не может усерднее вести хозяйственные дела, как тот, кому оно принадлежит.

Таким образом, суть самоуправления - в предоставлении местному сообществу своей собственной компетенции, одновременно сохраняя за правительственными органами только государственные дела. Эта теория исходила из представления самоуправления и государства как не зависящих друг от друга общественных структур с разными интересами, целями и задачами.

В основе этой теории лежали славянофильские идеи об особом курсе развития русского государства, а также представление о "естественных" правах общины, которые пропагандировались в Западной Европе, и прежде всего в Германии.

19 февраля 1861 года крепостное право было отменено, принято Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости. Оно предусматривало правила устройства сельского общества в селе и волости, порядок наделения крестьян землей в постоянное пользование, правила выкупа земли. После .реформ 1861 г. община в России - сельская и волостная (мир) - приобрела более четкие контуры.

Общее положение, а также Положение об освобождении государственных и удельных крестьян (1860) предусматривали, что сельское общество может состоять лишь из целого селения или из нескольких мелких, но по возможности смежных и ближайших друг к другу, пользующихся угодьями сообща и имеющих другие хозяйственные выгоды. Под сельским обществом понималось поселение, управляющееся сельским сходом, состоящее из крестьян-домохозяев и старосты.

Сельский или волостной сход решал вопросы общинного пользования землей, общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте, раскладки казенных податей, земских и мирских денежных сборов и натуральных повинностей, рекрутских наборов.

1 декабря 1864 г. император утвердил Положение о губернских и уездных земских учреждениях. В нем была заложена идея сочетания государственного управления и элементов общественного самоуправления, причем удачно найдено сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал.

Положение основывалось на ряде принципов:

впервые земское представительство стало всесословным;

земское управление не было включено в систему государственных органов и становилось независимым от государственной администрации в пределах, установленных законодательством;

губерния и уезд стали административно-территориальными единицами, не соподчиненными, а равноправными в рамках сферы своей хозяйственной деятельности.

К функциям земского управления относилось общее заведование местными хозяйственными делами, в том числе: забота о народном продовольствии и ветеринарии; медицинская помощь населению; содействие развитию начального образования и призрения; строительство и благоустройство дорог; содействие промыслам, торговле и промышленным предприятиям; содержание земской полиции и пожарных частей; развитие земского страхования.

В конце XIX - начале XX в. в России сформировалось земское самоуправление, которое оказалось противопоставленным государственному управлению. Из-за отсутствия четко обозначенных пределов компетенции происходили конфликты и столкновения.

Многие считали, что местное самоуправление является не самостоятельным звеном управления, а звеном общей системы государственного управления. Самоуправление рассматривалось как децентрализованное государственное управление, осуществляемое через посредство лиц, не являющихся государственными служащими.

В конце XIX в. Александр III кардинально изменил принципы самоуправления, включив его органы в общую систему государственного управления. Было принято Положение о земских начальниках, утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях.

Земские должностные лица превращались в государственных служащих: им присваивались классные чины и выплачивались государственные пенсии. Земские учреждения превращались в разновидность исполнительных органов губернаторской власти. Многие вопросы не могли решаться без согласования с полицией, представлявшей в земствах государственную структуру, и представителем власти.

К 1913 г. в среднем 50% бюджета органы местного самоуправления все-таки зарабатывали уже сами. Самоуправление достигло больших успехов, в том числе и в управлении сельской экономикой, по ряду причин: сами выбирали органы управления, формировали структуру органов, в значительной степени самофинансировались, нанимали компетентных работников из земской интеллигенции. Фактически в этот период государственное управление сочеталось с относительно широким самоуправлением, а формы не противоречили традициям общественной жизни.

После 1917 г. был взят курс на формирование Советов рабочих, батрацких и крестьянских депутатов по всей стране "снизу доверху", т. е. организацию государства на централизованных началах. В основу власти был положен принцип единства системы Советов как государственных органов. На основе государственной собственности на землю и другие средства производства сформировалась жесткая административно-командная система.

Система и цели современного сельского ции самоуправления

Конституция Российской Федерации 1993 г. выделила местное самоуправление из системы органов государственной власти и определила поселенческий принцип его организации. К территориям местного самоуправления отнесены города, сельские поселения и другие территории с учетом исторических и иных местных традиций.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г., учитывая сложившиеся традиции, относит к территориям муниципальных образований не только собственно поселения, но и районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и др. Сельскохозяйственное производство осуществляется на землях, в большей степени находящихся вне границ собственно сельских поселений - деревень, сел, хуторов.

Конституции республик - субъектов России, законы субъектов Российской Федерации по-разному определили территории организации муниципальных образований. Около 50% субъектов России определили район в качестве основной территории формирования местных сообществ, не лишая права на местное самоуправление другие территории.

В значительной части субъектов РФ, учитывая местные традиции, муниципальные органы управления образуются в сельских округах (сельсоветах) и собственно сельских поселениях. К ним относятся республики Башкортостан, Калмыкия, Татарстан, Ставропольский край, Тюменская область и другие. Это связано со значительными расстояниями от районных центров, а также наличием крупных сельских поселений. Таким образом, практические преобразования привели к тому, что почти на половине территории России административные районы совпадают с территориями районных муниципальных образований. Районные управления (отделы) сельского хозяйства превратились в структурные подразделения исполнительных органов местного самоуправления, финансируются за счет бюджетов районных муниципальных образований, а специалисты сельского хозяйства являются муниципальными служащими. В таких субъектах РФ районные управления сельского хозяйства остались как бы в единой вертикали органов государственного управления. Это и определяет их функции и сочетание методов управления АПК.

Целью местного самоуправления является обеспечение непосредственной жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, в том числе продовольственной безопасности.

Для достижения этой цели органы местного самоуправления:

организуют территории местного сообщества;

организуют предприятия муниципальной собственности и согласуют размещение государственных предприятий;

устанавливают местные налоги, сборы и платежи (земельный налог относится к местным);

формируют и исполняют местный бюджет;

организуют выборы должностных лиц и наем муниципальных служащих;

обеспечивают права и свободы граждан, в том числе на свободу предпринимательства в аграрной сфере.

Субъектами управления АПК в районных муниципальных образованиях являются как органы государственного управления, так и местное самоуправление. К государственным относятся районные комитеты по земельной политике, по экологии, ветеринарная, семенная и другие государственные инспекции, осуществляющие функции контроля и надзора за выполнением государственных стандартов.

Представительные органы муниципального образования (Советы депутатов и др.) являются органами общей компетенции. К исполнительным органам относятся районные управления (отделы) сельского хозяйства, входящие в состав районных администраций.

Объекты управления в муниципальных образованиях - местное сообщество и предприятия, организации, учреждения муниципальной собственности.

Аграрные функции местного самоуправления

Управление общественной живнью складывается из функций,которые можно классифицировать как по содержанию, так и по форме.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. названы тридцать направлений деятельности местного самоуправления (перечень не является исчерпывающим). Одно из важнейших - комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, под которым понимается как экономическое, так и социальное развитие.

Федеральный закон не называет сельское хозяйство, как и другие отрасли материального производства и услуг. Эти направления деятельности отражены в законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований, положениях о районных управлениях сельского хозяйства.

Косвенно связаны с АПК такие функции местного самоуправления, как строительство, содержание и использование жилищного муниципального фонда и объектов инженерной инфраструктуры; благоустройство территории; обеспечение занятости на местном уровне.

В территориальных подразделениях администраций районов, не являющихся самостоятельными муниципальными образованиями (сельские округа), акцент делается на оказание помощи личным подсобным хозяйствам и объектам социальной сферы села в рамках местных возможностей.

Функции, из которых складывается процесс муниципального управления АПК, универсальны. К ним относятся прогнозирование и планирование, организация деятельности, стимулирование (мотивация), контроль за течением процессов в управляемом объекте, регулирование, учет и анализ деятельности и привлечение к ответственности.

Функции муниципального менеджмента имеют особенности. С одной стороны, местное самоуправление - вид власти, а с другой - хозяйствующий субъект. Поэтому к функциям местного самоуправления как органа власти можно отнести:

принятие комплексных или по отдельным направлениям деятельности муниципальных планов и программ социально-экономического развития территории, в том числе повышения плодородия почв;

координация деятельности предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности по реализации планов и целевых программ как муниципальных, так и государственных;

заключение договоров и соглашений с органами государственного управления и другими муниципальными образованиями;

установление порядка и контроль за использованием земель муниципального образования;

регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых;

установление и привлечение к ответственности за правонарушения;

ведение муниципальной статистической отчетности;

сбор информации и консультирование хозяйствующих субъектов всех форм собственности.

Как хозяйствующие субъекты органы сельского местного самоуправления осуществляют функции управления производством, распределением, обменом и потреблением продукции АПК подведомственных предприятий и организаций.

Методы управления АПК в муниципальных образованиях

Наука выработала три основных метода управления всеми сферами об-щественной жизни: организац онно-административный, экономический и социально-психологический. Использование этих методов и их сочетание зависят от формы собственности управляемого объекта. Общим для органов государственного управления и местного самоуправления является то, что они осуществляют прямое, директивное управление только объектами "своей" собственности при наличии взаимоотношений соподчинения. Для функционирования предприятий, организаций, находящихся в других формах собственности, создаются благоприятные условия, т. е. управление осуществляется косвенно, путем применения рычагов экономического механизма и психологического воздействия.

На основании указов Президента России 1992-1993 гг. значительная часть сельскохозяйственных предприятий приватизирована и вновь образована как коммерческие организации на основе частной собственности на средства производства и землю. С целью расширить непосредственное управление сельскохозяйственным производством, переработкой продукции, торговлей органы местного самоуправления выкупают частные организации и регистрируют их как муниципальные, приобретают акции сельскохозяйственных организаций, содействующих образованию агрофирм, агрокомбинатов.

Воздействие на материальный интерес сельскохозяйственных производителей и переработчиков сырья пока затруднено в результате низкого уровня бюджетной обеспеченности местного самоуправления. В прошлом году 50% и более местных бюджетов обеспечивали в результате собственной хозяйственной деятельности только Новосибирская, Оренбургская области и Республика Мордовия.

Во многих сферах управления сельским хозяйством продолжают использоваться воспитательные меры воздействия: подводятся итоги трудового соперничества сельскохозяйственных организаций всех форм собственности и организационно-правовых видов хозяйствования, вручаются премии за счет средств муниципальных образований, проводятся различные праздники, выдвигаются ходатайства о присвоении почетных званий работниками различных сфер агропромышленного комплекса.

Взаимоотношения органов государственного управления и местного самоуправления в аграрной сфере

В основе организации таких взаимоотношений лежат обoщие принципы, закрепленные в правовых нормах.

Ключевым является принцип организационной обособленности. Статья 12 Конституции Российской Федерации указывает, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти.

Следующим можно назвать принцип самостоятельности управления в пределах своих полномочий. Он проявляется многопланово: в возможности самостоятельно определять структуру управлений (отделов, комитетов) сельского хозяйства в муниципальных образованиях; управлять муниципальной собственностью, утверждать и исполнять бюджет муниципального образования; в наличии законодательно определенной собственной компетенции; в запрете органам государственной власти вмешиваться в деятельность муниципальных органов по решению вопросов местного значения.

Общим является и принцип взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти и местного самоуправления. Содержание его охватывает государственные гарантии местного самоуправления, сотрудничество на основе разграничения компетенции (предметов ведения и полномочий); ответственность местного самоуправления перед населением и государством.

Разграничение компетенции в аграрной области находится на начальной стадии. Подмена полномочий органов местного самоуправления полномочиями органов государственного управления сдерживает развитие местной инициативы, приводит к столкновению интересов, появлению излишних управленческих структур. Система местной государственной власти настолько укоренилась, что изменение правового статуса муниципальных органов управления АПК пока не прекратило их фактического подчинения органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Этому способствует и финансовая зависимость органов местного самоуправления от государственного бюджета, прежде всего бюджетов субъектов Федерации. Так, от общей суммы налогов, собираемых муниципальными образованиями, на их собственные нужды остается в среднем 10-20%.

Муниципальные образования находятся в границах единого государства, не имеют суверенитета, а органы местного самоуправления являются нижним уровнем публичной власти в государстве. Поэтому для муниципальных органов управления АПК выполнение государственных предписаний, нормативов, закрепленных в законах, обязательно.

Формы и виды взаимодействия государства и местного самоуправления

Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти осуществляется, как правило, в двух формах: принятие законов и заключение договоров (соглашений). Так, в 1997 г. Департамент сельского хозяйства и продовольствия Калужской области заключил договоры с управлениями (отделами) сельского хозяйства и продовольствия районов области, являющихся муниципальными образованиями, о сотрудничестве и взаимодействии. В соответствии с ними Департамент взял на себя ответственность оказывать методическую, практическую, информационно-консультационную и научно-техническую помощь не только собственно управлениям, но и предприятиям сельского хозяйства всех форм собственности, расположенным на территории этих муниципальных образований. В свою очередь, управления обязались предоставлять в установленные сроки показатели экономического и социального развития, финансовых планов, бухгалтерской и статистической отчетности по всем видам производственной деятельности и капитальному строительству, заявки на подг товку и переподготовку кадров, обеспечивать социальное развитие и инженерное обустройство сельских территорий, создавать необходимые условия для развития здравоохранения, образования, культуры, торгового и бытового обслуживания на селе.

В Законе об общих принципах организации местного самоуправления разграничены предметы ведения Федерации в целом, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Принятием закона можно наделять местное самоуправление отдельными государственными полномочиями или делегировать их.

Виды взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления можно подразделить на вертикальные и горизонтальные в зависимости от делегированных и наделенных государственных полномочий.

Вертикальное взаимодействие строится между органами государственной власти России и ее субъектов и местным самоуправлением в районах и других муниципальных образованиях; горизонтальное взаимодействие осуществляется каждодневно между местным самоуправлением и органами государственного управления АПК в районных муниципальных образованиях.

Взаимодействие практикуется: между федеральными государственными органами власти и управления и местным самоуправлением в целом и различными муниципальными образованиями; между государственными органами власти и управления субъектов Российской Федерации и местным самоуправлением в целом, а также различными муниципальными образованиями (районными, сельскими округами, сельскими поселениями и органами территориального общественного самоуправления). Например, Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. утверждены "Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации". В них главой государства поставлена задача создать нормативную основу экономической деятельности муниципальных образований, координировать деятельность всех предприятий по обеспечению граждан продуктами питания и товарами народного потребления.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июля 1999 г. утверждена Федеральная целевая программа государственной поддержки казачьих обществ на 1999-2000 гг.

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я