• 5

1.1.3. Экономическая политика и экономический рост

Вопросы экономического роста оставались в 2003 г. центральной темой экономи-

ко-политической дискуссии. Этому способствовал и президент, выдвинувший в Посла-

нии Федеральному Собранию задачу удвоения ВВП в течение 10 лет, что стимулирова-

ло обсуждение вопроса о возможности и целесообразности достижения такой цели.

Изменение модели роста. Главным стало изменение тренда экономического рос-

та. На протяжении 2000–2002 гг. темпы роста замедлялись, равно как и темпы инве-

стиций. Существовало два объяснения этого феномена. Одни связывали замедление

темпов с неэффективностью правительственного курса, с неспособностью властей вос-

пользоваться благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой. Другие видели в

«затухающей кривой» проявление так называемых восстановительных закономерно-

стей, известных из истории нэпа6. В соответствии с этой логикой после глубокого и

длительного спада первая фаза роста связана исключительно с политической стабили-

зацией, восстановлением спроса и соответствующим вовлечением в производство неза-

действованных мощностей. По мере исчерпания свободных ресурсов темп роста неиз-

бежно должен затухать. Новое же повышение темпов должно произойти позднее и

будет связано с ростом инвестиционной активности, т.е. с переходом от роста, осно-

ванного на вовлечении имеющихся мощностей, к росту на основе новых инвестиций.

Когда произойдет этот поворот, не может сказать никто, поскольку он связан с ком-

плексом сложных и неоднозначных факторов, определяющих инвестиционный климат

в данной стране.

Истекший год позволяет выдвинуть осторожную гипотезу о начале перехода к

новой модели экономического роста. В 2003 г. по сравнению с 2002 г. возросли не

только темпы роста ВВП (с 4,7 до 7,3%), возрос также (с 2,6 до 12,5%) объем инвести-

ций. Производство машиностроительной продукции возросло на 7,4%, выйдя по этому

показателю на второе место после топливной промышленности. Но окончательные вы-

воды относительно формирования новой модели роста делать пока рано.

Во-первых, неочевидны структурные последствия инвестиционного бума. Иначе

говоря, все еще отсутствует четкий и ясный ответ на вопрос о том, свидетельствует ли

этот бум о возможностях роста всех отраслей народного хозяйства, или же он является

по преимуществу следствием благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры. В

общем объеме инвестиций продолжала доминировать 2003 г. топливная промышлен-

ность, оставаясь по этому показателю на уровне 2001–2002 гг. – 21–22%. Вместе с тем

необходимо отметить: доминирование ТЭКа не является однозначно негативным фак-

тором, он может стать и локомотивом для других отраслей.

6 Об оценке экономического роста 2000–2002 гг. как восстановительного см.: Российская экономика в

2002 году: тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 2003. С. 10–13.

Во-вторых, сохранение высокой конъюнктуры цен на основные товары россий-

ского экспорта объективно тормозит структурную перестройку отечественной эконо-

мики. Благоприятные для бюджета высокие цены на нефть будет оказывать все более

угнетающее воздействие на экономику – как через завышение реального курса рубля,

так и завышая отдачу на капитал в сырьевых отраслях и делая инвестиции в несырье-

вые сектора относительно менее эффективными. По нашему мнению, эта проблема не

может быть решена столь популярными сейчас методами налоговой политики.

В-третьих, устойчивость новой тенденции к инвестиционному росту зависит от

политических обстоятельств и, особенно, от способности власти создать благоприят-

ные условия для инвесторов, как отечественных, так и иностранных. А этот последний

вопрос остается открытым, причем политические события второй половины 2003 г. не

способствовали его прояснению.

Переход от восстановительного роста к инвестиционному очень уязвим, если рас-

сматривать этот процесс с точки зрения существующих политических реалий. Уязви-

мость эта является результатом переплетения двух тенденций. С одной стороны, про-

исходит укрепление власти, а ей непременно нужен рост, из которого власть хочет и

может получить максимальные дивиденды. С другой стороны, свое влияние оказывает

отсутствие глубинной политической стабильности, сохранение высокого уровня недо-

верия между практически всеми участниками экономико-политического процесса – го-

сударством, собственниками, работниками (отсутствие у всех необходимой «кредитной

истории», понимаемой как в экономическом, так и в политическом смысле). Внешне

кажется, что стабилизация состоялась и политическая обстановка благоприятствует

предпринимательской активности. Однако ощущается отсутствие консенсуса между

основными политическими силами в видении глубинных проблем функционирования

страны, и это сдерживает предпринимательскую активность. Возникает конфликт меж-

ду властью, которая ждет немедленных экономических дивидендов, и хозяйственным

сообществом. Власть начинает искать виноватых – в предпринимательской или в поли-

тической среде, среди бизнеса, чиновников, политических партий. А это еще более ос-

ложняет ситуацию, становится дополнительным препятствием на пути экономического

роста7.

К стандартным факторам недовольства политикой добавляются особенности ны-

нешней внешнеэкономической конъюнктуры, которая создает дополнительную иллю-

зию устойчивости. Тем самым еще более обостряется недовольство экономической по-

литикой, которая, как кажется, дает меньше, чем могла бы дать. Между тем

внешнеэкономические факторы являются в данной ситуации не столько источником

дополнительной устойчивости, сколько создают дополнительные опасности для выхода

на модель устойчивого экономического роста. Конъюнктура экспортных цен становит-

ся фактором повышения неопределенности, поскольку их динамика непредсказуема на

том временном интервале, который необходим для принятия экономико-политических

решений. Кроме того, благоприятная конъюнктура создает серьезные искушения для

7 Именно так развивалась ситуация в конце 1920-х гг. Политическое руководство СССР было недоволь-

но замедлением темпов экономического роста, видя причины этого в происках частного бизнеса, а также

в неправильной или «вредительской» деятельности многих видных экономистов и чиновников прави-

тельственных учреждений. Результатом этого конфликта стал слом нэпа и переход к политике насильст-

венной индустриализации, сопровождавшейся огромными человеческими потерями.

отказа от осторожной экономической (прежде всего бюджетной) политики и выхода в

сферу популистских решений. Неудивительно, что популистская риторика на протяже-

нии последнего года неуклонно нарастала.

Дискуссия о политике роста. На этом фоне разворачивалась острая дискуссия о

характере и перспективах экономического роста. Ее накал не охладило повышение

темпов роста по сравнению с 2002 г. И неудивительно, поскольку вопрос о росте явля-

ется лишь поводом в борьбе различных политических сил за власть. Дискуссия разво-

рачивалась вокруг проблем темпов экономического роста и обеспечения благоприят-

ных структурных сдвигов, т.е. преодоления сырьевой направленности экономики (и

экспорта) и ускоренного развития новых секторов. Тезис о необходимости удвоения

ВВП за 10 лет стимулировал обсуждение вопросов о методах решения этой задачи, о

совместимости ее с задачами структурного обновления экономики, о роли конкретных

инструментов ускоренного экономического роста. На повестку дня встала и выработка

концепции ускоренного (или догоняющего) роста.

Еще год назад можно было выделить четыре модели консолидации роста, которые

обсуждались в дискуссиях того времени: левая (дирижистская) модель; стимулирова-

ние развития финансово-промышленных групп (чеболизация); радикально либеральная

модель (резкое снижении бюджетной нагрузки на экономику); модель, основанная на

выращивании современных экономических и политических институтов8. Теперь в дис-

куссии явно доминируют только две из них – дирижистская и институциональная.

Правительство предложило свое видение ответа на этот вопрос, сформулирован-

ное в той же логике, в какой оно действовало на протяжении предыдущих трех лет.

Фактически речь шла о реализации набора мер макроэкономического, институцио-

нального и отраслевого характера, вместе составлявших развернутую программу дей-

ствий.

В макроэкономической сфере предполагается проводить осторожную, консерва-

тивную политику, нацеленную на обеспечение денежной и финансовой стабильности,

включая сбалансированность бюджета и плавающий валютный курс. Бюджетная поли-

тика правительства вызывает острую критику сторонников популистских решений,

требующих более активного использования бюджетных ресурсов (и даже резервов

Центрального банка) для стимулирования ускорения экономического роста и осущест-

вления структурных сдвигов. Впрочем, с подобной критикой сталкиваются все прави-

тельства, приверженные консервативной политике, – даже при наличии высоких тем-

пов роста их упрекают в сдерживании наращивания экономической мощи страны9.

Институциональная политика истекшего года также продолжала линию преды-

дущих лет. По отдельным направлениям удалось начать движение вперед – это касает-

ся реформы естественных монополий (кроме «Газпрома»), пенсионной реформы, раз-

вития бюджетного законодательства (прежде всего формирование Стабилизационного

фонда), формирования системы гарантирования банковских вкладов физических лиц,

либерализации валютного законодательства, ряда законов в области регулированию

8 См.: Российская экономика в 2002 году: тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 2003. С. 19–20.

9 Типичный пример из отечественной истории – политика министра финансов и затем премьер-министра

России в 1909–1913 гг. В.Н. Коковцова, которого упрекали в увлечении задачами финансовой и денеж-

ной стабильности в ущерб экономическому росту, который в то время составлял порядка 6% в год (см.:

Kahan A. Government Policies and Industrialization of Russia // Kahan A. Russian economic History. The Nineteenth

Century. Chicago and London: The University of Chicago Press, 1989).

внешнеэкономической деятельности и др. По другим – резко интенсифицировалась ра-

бота по формированию концепции и законодательной базы, включая административ-

ную реформу и бюджетную реформу (реформу отраслей социальной сферы и военную

реформу, рассматриваемую сквозь призму повышения эффективности бюджетных рас-

ходов). В общем, можно сказать об определенном заделе, который появился в 2003 г.

Однако реализация этого задела – дело следующих нескольких лет.

Отраслевые проблемы – наиболее сложный вопрос формирования современной

экономической политики. Продолжая линию, намеченную еще в Стратегической про-

грамме 2000 г., правительство принципиально отказывалось от определения явных от-

раслевых приоритетов с трансформацией их в решения бюджетного характера. Отказ от

отраслевых приоритетов связан с особенностями современного этапа технологического

развития, когда оказывается практически невозможным априорно определять перспек-

тивные сектора и соответственно централизованно выделять им финансовые ресурсы.

Поэтому мероприятия традиционной промышленной политики, характерной для пер-

вой половины ХХ в. – «назначение победителей», установление отраслевых приорите-

тов бюджетного финансирования, – представляются неприемлемыми10.

В то же время задача диверсификации производства и экспорта, ускоренного раз-

вития секторов «новой экономики» становится одной из ключевых. В 2003 г. к ее обсу-

ждению правительство и Минэкономразвития обращались неоднократно, велась работа

над концепцией диверсификации. В связи с этим был поставлен вопрос об использова-

нии специальных мер отраслевой политики, отличных от общих (макроэкономических

и политических) факторов обеспечения благоприятного инвестиционного климата.

Правда, здесь опять имеется в виду не специальная поддержка отдельных отраслей и

предприятий. Примером является создание особых экономических зон (ОЭЗ) – терри-

торий, на которых бизнес получает особенно благоприятные условия для инвестирова-

ния и производства (упрощенный административный режим и налоговые льготы).

Принципиальной особенностью этого подхода выступает отказ от четкого определения

приоритетных предприятий, а льготы здесь предоставляются любому предприятию,

удовлетворяющему установленному набору критериев.

Использование специальных механизмов стимулирования роста и диверсифика-

ции вызывает острые дискуссии внутри самого Кабинета. Понятно, что финансовые и

налоговые структуры скептически относятся к подобным предложениям, опасаясь, что

результатом станут многочисленные финансовые нарушения, которые были характер-

ны для России в 90-е гг. и от которых только в последнее время удается уходить. Разу-

меется, возможность нарушений должна приниматься во внимание при принятии по-

добных решений, однако надо учитывать также и то, что за последние годы произошел

некоторый рост административного ресурса (способности власти обеспечивать дости-

жение стоящих перед ним целей), а потому возросли и возможности использования

специальных методов стимулирования экономического роста. Принципиально важным

является здесь использование этих методов без априорного «назначения победителей».

Таким образом, в правительственной концепции экономической политики акцент

делается на создании необходимых институциональных предпосылок, а также на обес-

печении макроэкономической стабильности в качестве общей базы экономического

10 Более подробно этот вопрос рассмотрен в кн.: Российская экономика в 2002 году: тенденции и пер-

спективы. М.: ИЭПП, 2003. С. 20–21.

роста. Предполагается, что этот подход может обеспечить устойчивый и долгосрочный

рост, ориентированный на реальные, а не искусственные (навязанные государственны-

ми чиновниками или отраслевыми лоббистами) приоритеты. Однако эта модель поли-

тически уязвима. В ней нет внешних эффектов, она предполагает длительную, кропот-

ливую и довольно скучную работу по «выращиванию» институтов. Кроме того, эта

модель диверсификации в значительной мере зависит от внешнеэкономической конъ-

юнктуры – сохранение высоких цен на нефть будет серьезно тормозить прогрессивные

структурные сдвиги.

Вполне оформилось и альтернативное представление о механизме подстегивания

темпов экономического роста и структурных сдвигов. Этот подход, характерный для

левых сил, наиболее последовательно прослеживается у лидеров блока «Родина». Про-

грамма блока включает в себя стандартный набор макроэкономических шагов, харак-

терных для левопопулистских партий и правительств Латинской Америки 30–50-х гг.

ХХ в. Основными элементами этой программы являются:

-перераспределение собственности и доходов («обеспечение справедливости»);

-повышение для этого налогов. Правда, применительно к современной российской

ситуации акцент делается прежде всего на возврат к прогрессивному налогообло-

жению – как по подоходному налогу, так и по ренте;

-проведение активной промышленной политики в традиционном смысле этого поня-

тия, т.е. выделение приоритетов (отраслей «национальной гордости») и поддержка

их методами бюджетной и налоговой политики;

-изъятие сверхдоходов у отраслей «компрадорской буржуазии», а по сути – у ориен-

тированных на экспорт отраслей и использование их в приоритетных направлениях.

Применительно к современной России этот тезис выступает как требование изъятия

ренты у сырьевого сектора (прежде всего ТЭК) и использования ее в государствен-

ных интересах;

-макроэкономическая дестабилизация, включая не только отказ от профицита феде-

рального бюджета, но и допустимость дефицита на уровне 3% ВВП с направлением

средств на увеличение государственного спроса. Выдвигаются даже предложения

об использовании на цели развития экономики резервов Центрального банка;

-частичное восстановление государственного регулирования цен.

Это неоригинальная концепция. Опыт латиноамериканских стран показал край-

нюю опасность ее применения даже по отношению к индустриальной фазе развития

производительных сил. Практически все следовавшие этим рецептам страны не смогли

решить задачу сокращения разрыва с наиболее развитыми государствами, а некоторые

резко увеличили свое отставание (например Аргентина). Вот как описывается стан-

дартная последовательность событий при реализации подобного рода программ в клас-

сической работе Рудигера Дорнбуша и Себастьяна Эдвардса «Макроэкономика попу-

лизма в Латинской Америке»11. На первой фазе правительство ускоряет рост,

перекачивая ресурсы из экспортных секторов в сектора «национальной гордости»

(обычно машиностроение) и одновременно стимулируя спрос через повышение оплаты

труда; экономика и благосостояние начинают расти, а с ними и популярность власти.

На второй фазе появляются макроэкономические дисбалансы (ухудшение торгового и

11 См.: Dornbusch R., Edwards S. (eds). The Macroeconomics of Populism in Latin America. Chicago and London:

The University of Chicago Press, 1991.

платежного балансов, сокращение валютных резервов, увеличение внешнего долга; на-

растают трудности с бюджетом), однако на фоне экономического роста эти мелочи ма-

ло кого заботят. На третьей фазе быстро увеличивается товарный дефицит в контро-

лируемом государством секторе и резко ускоряется рост свободных цен; попытки

заморозить цены ведут к усугублению товарного дефицита, а неизбежная девальвация

курса национальной валюты оборачивается взрывом инфляции; ухудшается собирае-

мость налогов, разваливается бюджет, снижается уровень благосостояния народа. На

четвертой фазе происходит падение правительства, а новые (нередко военные) власти

предпринимают радикальные меры по стабилизации социально-экономической ситуа-

ции по рецептам правых либералов. Вряд ли есть серьезные основания утверждать, что

подобный сценарий никак не применим к современной России.

Есть ряд дополнительных аргументов, заставляющих сомневаться в эффективно-

сти популистской политики.

При попытке проведения данного курса «выбор» приоритетов гарантированно

станет результатом взаимодействия коррумпированных чиновников и лоббистов тра-

диционных секторов. Ведь именно традиционные сектора являются наиболее финансо-

во состоятельными, чтобы навязывать государству в качестве национальных интересов

свои собственные. Но даже если бы у нас была абсолютно прозрачная система приня-

тия решений, выделение отраслевых приоритетов было бы невозможно по принципи-

альным соображениям, о которых выше уже шла речь.

Отказ от плоской шкалы налогообложения означал бы радикальный пересмотр

той налоговой политики, которая последовательно реализуется на протяжении послед-

них лет – политики упрощения налоговой системы и, прежде всего, перехода к плоской

шкале без прогрессий и льгот. Движение в этом направлении было связано не столько с

либеральными идеологическими установками правительства, сколько со стремлением

привести экономическую (в том числе налоговую) политику в соответствие с доступ-

ными государству возможностями обеспечить исполнение законодательства. Именно

неспособность пользоваться тонкими налоговыми инструментами и, в частности, соби-

рать прогрессивные налоги подтолкнула к принятию плоской шкалы. Причем бюджет-

ный эффект от принятия этой меры превзошел все ожидания. Отказ от этих принципов

в настоящее время означал бы возвращение к ситуации, когда требования государства

не соответствовали бы возможностям обеспечить их реализацию. А фискальная эффек-

тивность была бы принесена в жертву левым представлениям о «социальной справед-

ливости».

Серьезные вопросы вызывают и предложения по изъятию и перераспределению

ренты. Дело не в самом тезисе о целесообразности более высоких изъятий в бюджет из

доходов экспортно-сырьевых секторов – в условиях нынешней конъюнктуры мировых

цен такое изъятие вполне возможно. Однако существует ряд вопросов, требующих

конкретизации, и без ответа на эти вопросы нельзя ответственно обсуждать тему по-

вышения налогообложения в этом секторе.

Во-первых, упования на ренту носят конъюнктурный характер, т.е. привязаны к

нынешнему высокому уровню мировых цен. Однако остается открытым вопрос о том,

где бюджет будет брать ресурсы после падения цен. Это особенно важно, если сниже-

ние конъюнктуры произойдет по прошествии некоторого периода времени, в течение

которого российская экономика попадет в устойчивую зависимость от нефтяных дохо-

дов в гораздо большей степени, чем в настоящее время. Собственно, и крах СССР стал

результатом того, что советское руководство в 70-е гг., поверив в стабильность очень

высокого уровня цен на природные ресурсы, подстроило советскую экономику под

этот уровень. Когда же цены изменились, рухнула и ориентированная на них система.

Во-вторых, важен вопрос о направлении использования дополнительных ресур-

сов, получаемых от ренты. Должно ли усиление обложения экспортных секторов со-

провождаться снижением общего уровня налогообложения, или речь идет об увеличе-

нии доходов государства?

В-третьих, необходима ясность относительно механизма изъятия дополнительных

доходов из сырьевых отраслей. Рента в данном случае предполагает индивидуализацию

обложения источников соответствующих ресурсов, поскольку речь идет о необходимо-

сти выравнивания условий для предпринимателей, которые должны получать отдачу,

соответствующую собственным усилиям, а не эксплуатировать природный ресурс.

Принятие такого подхода означало бы возврат к ситуации, когда решение о справедли-

вой ставке изъятия ренты отдается на откуп чиновнику, т.е. способно резко повысить

коррупциогенность государственной политики в отношении сырьевого сектора. Имен-

но это было бы одним из наиболее очевидных и опасных последствий отказа от НДПИ

в его нынешнем виде.

Приведенные соображения не являются в полной мере аргументами против по-

вышения изъятия средств в бюджет из отраслей сырьевого экспорта. В условиях благо-

приятной ценовой конъюнктуры такое изъятие представляет собой меру, вполне воз-

можно, целесообразную. Однако важно делать это, не провоцируя рост коррупции и не

усиливая зависимость страны (и бюджета) от колебаний цен на энергоресурсы. Повы-

шение изъятий из ТЭК может быть достигнуто при сохранении универсального подхо-

да: путем повышения НДПИ, увеличения экспортных изъятий, а также при осуществ-

лении институциональной реформы «Газпрома».

Наконец, нельзя не отметить тот факт, что дискуссия о ренте носит преимущест-

венно политический характер и имеет слабое отношение к реальным действиям поли-

тиков. Это в полной мере выявилось при голосовании в июне истекшего года в Думе

предложения правительства повысить уровень НДПИ, что способствовало бы выравни-

ванию рентабельности сырьевых и несырьевых отраслей. И левые, и центристы прого-

лосовали тогда против этого предложения, включая тех, кто строит свою политическую

кампанию на призывах изымать ренту в бюджет.

Административная реформа. Повышение эффективности принимаемых властью

решений является одним из приоритетов повышения эффективности экономической

политики. Ограниченность возможностей государства решать стоящие перед ним зада-

чи, обеспечивать выполнение законов является важным фактором, ограничивающим

набор доступных инструментов экономической политики. Этому вопросу правительст-

во в 2003 г. попыталось уделить повышенное внимание.

Административная реформа становится одним из основных приоритетов полити-

ки государства. Возможности обеспечения устойчивого роста при помощи собственно

экономических рычагов практически исчерпаны. Налицо «падающая производитель-

ность» экономического законодательства, когда каждое новое продвижение в деле

улучшения нормативно-правовой базы экономической жизни будет все менее и менее

результативным при данной системе политических институтов. Можно сколь угодно

долго улучшать банковское законодательство, заниматься проблемами дерегулирова-

ния или совершенствованием трудового законодательства, однако во всем этом не бу-

дет большого смысла без заметного улучшения ситуации в таких сферах, как государ-

ственное управление, судебная и правоохранительная системы, без проведения глубо-

кой военной реформы.

Тема эта не нова. При разработке в 2000 г. Стратегической программы в нее

включили и раздел, посвященный вопросам госуправления, но тогда было решено, что

правительственная программа должна касаться преимущественно экономических во-

просов. В конце 2002 г. правительство стало более активно заниматься проработкой

проблем административной реформы. А во второй половине 2003 г. была создана ко-

миссия под руководством вице-премьера Б.С.Алешина, которая повела работу по под-

робному и скрупулезному анализу функций различных правительственных ведомств с

целью их упорядочения и оптимизации.

У проблемы административной реформы есть две особенности, существенно ос-

ложняющие работу над ней. Во-первых, осуществление этой реформы требует дли-

тельного периода. Здесь эффект достигается постепенно, в результате долгой и после-

довательной работы по изменению «правил игры» государственного аппарата.

Изменение традиций, привычек и даже поколения работников в сфере госуправления

гораздо важнее, чем изменение соответствующей правовой базы. В отличие от налого-

вой реформы здесь нельзя получить быстрые и очевидные результаты. Таким образом,

осуществляющее эту реформу правительство должно иметь широкий временной круго-

зор.

Во-вторых, административная реформа должна проводиться силами самих же ра-

ботников госаппарата, т.е. теми, кого она более всего затрагивает. Это противоречит

общему принципу проведения реформ: сами игроки не должны устанавливать правила

своей игры и не могут быть арбитрами при оценке своей деятельности. Известно, что

генералы не должны осуществлять военную реформу. Однако нельзя сказать по анало-

гии, что административную реформу должны проводить «нечиновники», – больше не-

кому. Это обстоятельство становится серьезным тормозом реформ и требует четкого

выражения и последовательного проведения политической воли высшего руководства

страны.

Было бы неправильно сводить административную реформу к вопросу о структуре

исполнительной власти, к количеству министерств и ведомств. Эта реформа является

комплексной проблемой, включающей в себя решение целого круга серьезных задач.

Основные из них следующие:

-реформа госслужбы, нацеленная на повышение эффективности и ответственности

работников государственного аппарата;

-уточнение, упорядочение и конкретизация функций министерств и ведомств, вклю-

чая разделение политических и контрольных функций, а также предоставления ус-

луг;

-реформа бюджетных расходов, понимаемая как структурная (а не фискальная) зада-

ча, которая должна обеспечить повышение отдачи от бюджетных средств путем из-

менения правил и процедур бюджетирования, а также реструктуризации бюджет-

ной сети;

-обеспечение снижения численности занятых в госсекторе, которая, несмотря на ры-

ночные реформы, устойчиво растет.

Комиссия по административной реформе в 2003 г. занялась преимущественно

анализом функций, выполняемых органами государственного управления. Одновре-

менно вот уже на протяжении двух-трех лет ведется работа по реформе госслужбы и

бюджетных расходов.

Сосредоточившись на функциях, комиссия Б.С.Алешина принципиально отказа-

лась заниматься формированием новой, «оптимальной» структуры министерств и ве-

домств. Это действительно было бы работой достаточно бессмысленной – хотя бы по-

тому, что в демократическом обществе вопрос об оптимальном количестве ведомств и

соотношении их функций не может быть поставлен в принципе12. В демократической

системе министерств должно быть столько, сколько нужно для обеспечения устойчиво-

сти правительства в парламенте. В предельных вариантах под каждую функцию можно

создать свое ведомство, или, напротив, все функции могут быть сосредоточены в одном

ведомстве (суперминистерстве). Практическое решение находится где-то посередине.

Что действительно важно сделать в настоящее время, так это определиться с кон-

цепцией функционирования системы государственного управления, а также упорядо-

чить перечень его функций. Важным продвижением на концептуальном уровне стало

признание того, что в одном и том же органе власти не следует объединять выработку

политики, разработку правил и норм и осуществление контрольно-инспекционной дея-

тельности, и это совершенно справедливо, поскольку приводит к конфликту интересов

по хорошо известной схеме: сначала разрабатываются неисполнимые правила, а потом

с нарушителей собираются штрафы (или взятки). А те функции, которые может выпол-

нять частный сектор, должны быть ему переданы. Примером последнего является вы-

вод о том, что деятельность по технической инвентаризации объектов недвижимости

(т.е. функция пресловутых БТИ) может осуществляться как услуга на рынке. Анало-

гичные предложения касаются техосмотра, сосредоточение которого в руках МВД при-

водит лишь к монополизации этого рынка со всеми вытекающими последствиями.

Принципиально важным моментом может оказаться отмена права контрольно-

надзорных органов приостанавливать функционирование бизнеса во внесудебном по-

рядке.

Можно выделить следующие важные направления проведения административной

реформы по ограничению и повышению эффективности государственного вмешатель-

ства в экономику:

-разработка и внедрение системы бюджетирования по результатам, т.е. выделения

бюджетных средств для решения задач, которые определены достаточно четко;

-обеспечение открытости информации о деятельности государственных органов ис-

полнительной власти;

-разработка и внедрение системы, при которой органы власти, предлагающие введе-

ние новых форм государственного вмешательства в экономику, обязаны публично

доказывать необходимость такого вмешательства;

-введение процедур периодической оценки эффективности используемых мер госре-

гулирования с отказом по ее результатом от тех или иных форм регулирования;

-повышение эффективности управления государственной собственностью;

12 Так называемое «оптимальное» количество министерств может устанавливаться только в тоталитар-

ной системе. Недаром в Конституции СССР 1936 г. содержалась отдельная статья, в которой был приве-

ден полный перечень народных комиссариатов (министерств), однако при первых же проблесках демо-

кратизации эта статья была исключена.

-полный отказ от совмещения функций органов исполнительной власти и хозяйст-

вующих субъектов;

-разработка законодательной базы для обеспечения деятельности саморегулируемых

организаций, которые должны взять на себя ряд функций, выполняемых ныне госу-

дарством.

Наконец, за анализом функций, исполняемых государством, должна будет после-

довать просто гигантская работа по изменению огромного числа нормативных актов,

так или иначе регулирующих деятельность государственного аппарата. А таких доку-

ментов очень много – от федеральных законов до бесчисленных ведомственных инст-

рукций. Ведь смысл появления практически любого нового документа по сути состоял

в прибавлении дополнительного веса какому-то ведомству (его руководителю).

Административная реформа находится в начале пути, и в этой области предстоит

еще сделать гораздо больше, чем сделано. Определенно ясно одно – это будет сложная

работа. Сложная и в техническом отношении (приходится анализировать огромный

объем материала), и в политическом плане (интересы слишком многих влиятельных

сил она затрагивает).

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я