• 5

4.3.1. Экспансия государства и строительство «центров силы»:

первые шаги

Уже для 2000 г. характерной стала тенденция к укрупнению находящихся под

контролем государства структур и консолидации государственных пакетов акций под

эгидой холдингов: начало процесса консолидация дочерних компаний «Роснефти»,

концернов «Антей» и «Алмаз» в сфере ВПК, спиртового холдинга «Росспиртпром» (89

предприятий), объединение в единую корпорацию всех структур по производству и

торговле ядерным топливом, объединение всех АЭС в одной энергогенерирующей

компании на база «Росэнергоатома» и др. Собрания акционеров 2000 г. в РАО «Газ-

пром», РАО «ЕЭС России», «Аэрофлот» и ряде других крупных компаний также про-

демонстрировали стремление федеральной власти ужесточить контроль через корпора-

тивные процедуры (советы директоров).

Очевидно, что усиление государственного контроля посредством формирования

крупных холдингов и расширения представительства государства в существующих

компаниях связано с целым рядом объективных факторов: потребности технологиче-

ской интеграции, создание более крупных структур с точки зрения международной

конкурентоспособности, усиление давления на предприятия с точки зрения бюджетных

платежей. Можно предположить, что стратегической задачей, неявно сформулирован-

ной еще в 2000 г., стало сохранение (формирование) в важнейших отраслях не менее

одного государственного «центра силы», сконструированного из остающихся в госу-

дарственной собственности фрагментов (ГУП и пакеты акций).

В то же время такая политика сталкивается с целым рядом объективных ограни-

чений: 1) эффективность действующей системы управления государственным имуще-

ством, включая проблемы коррупции и чиновничьей «ренты»; 2) ограниченное количе-

ство государственных активов, дающих возможность выстраивания реально

контролируемых холдингов; 3) необходимость в ряде случаев принимать решения, от-

носимые инвесторами к сфере системного риска (например, деприватизация); 4) поли-

тические и внешнеполитические факторы. Тем не менее решения о механическом ук-

рупнении и слиянии государственных активов кажутся наиболее простыми и

привлекательными (по сравнению, к примеру, с такой альтернативой, как доверитель-

ное управление).

В 2002 г. стало очевидно, что концепция механического конструирования круп-

ных государственных структур (на базе остающихся активов) может привести к весьма

негативным результатам. Наиболее ярким примером является холдинг «Росспирт-

пром», где возникли, помимо перманентных внутрикорпоративных скандалов (между

материнской и дочерними структурами), очевидные проблемы, связанные с оппортуни-

стическим поведением менеджмента. «Настройка» вновь созданных структур потребо-

97 См.: Российская экономика в 2000 году. Тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 2001; Российская эко-

номика в 2001 году. Тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 2002.

вала вмешательства правительства. Согласно распоряжению Правительства от 29 ок-

тября 2002 г. № 1512-р «О внесении изменений в устав ФГУП «Росспиртпром», хол-

динг лишился права самостоятельно кредитоваться, включать в повестку дня собраний

акционеров вопросы избрания советов директоров и исполнительных органов АО, ак-

ции которых переданы в уставной капитал ФГУП, прекращать полномочия руководства

дочерних предприятий. Теперь все эти действия могут осуществляться только с согла-

сия правительства, которое будет рекомендовать собраниям акционеров вышеуказан-

ных АО размер дивидендов и принимать решения об изменении в их уставах и устав-

ных капиталах. Назначение генеральных директоров филиалов, заместителей

гендиректора и главного бухгалтера самого холдинга будет согласовываться с Мини-

стерством сельского хозяйства РФ. Ранее «Росспиртпром» был ограничен лишь в во-

просах проведения дополнительной эмиссии акций или конвертации акций в облига-

ции. Основная мотивировка, приводимая правительством в пользу таких действий, –

необходимость сокращения числа преднамеренных банкротств предприятий алкоголь-

ной отрасли.

Государственная «Роснефть» с точки зрения складывающихся в холдинге имуще-

ственных отношений пока отстает от своих частных конкурентов. Если последние фак-

тически завершили процессы консолидации дочерних компаний и перешли на единую

акцию в конце 1990-х – начале 2000-гх гг., то политика консолидации в «Роснефти» и

на рубеже 2003–2004 гг. далека от завершения. Одной из проблем в этой связи является

структура владений в дочерних компаниях – 51% обыкновенных голосующих акций, но

лишь 38% от уставного капитала (при невыплате дивидендов по привилегированным

акциям «Роснефть, таким образом, теряет контроль, что уже происходило в 1997 г.).

Очевидной итоговой целью «Роснефти» является достижение квалифицированного

контроля дочерних предприятий с последующим переходом на единую акцию. Для

компании это тем более актуально, если принять во внимание происходившие в 2002–

2003 гг. конфликты с миноритариями, касавшиеся трансфертного ценообразования в

холдинге (которое, тем не менее, не вызывает претензий со стороны правоохранитель-

ных органов).

Концепция укрупнения ВПК также имеет весьма долгую и отнюдь не бескон-

фликтную историю. Согласно принятой в октябре 2001 г. ФЦП «Реформирование и

развитие оборонно-промышленного комплекса», институциональным итогом реформы

ОПК/ВПК в 2002–2006 гг. должно было стать появление 74 крупных холдингов и кон-

цернов, контролируемых государством (создать такие холдинги предполагалось на базе

порядка 400 предприятий отрасли). В 2002 г. число холдингов было сокращено до 42.

Реально же к концу 2003 г. было создано всего 3 таких интегрированных структуры

(АХК «Сухой», концерн ПВО «Алмаз–Антей» и «Тактическое ракетное вооружение»),

еще 2 концерна находились в завершающей стадии («Авионика» на базе НПЦ «Техно-

комплекс»; «Оптико-электронное приборостроение и оптические технологии»). Между

тем только в авиационной промышленности, в соответствии с принятой Правительст-

вом РФ в мае 2002 г. программой, к 2004 г. должны были быть созданы 5 интегриро-

ванных структур, в том числе 2 многопрофильных холдинга, производящих как воен-

ную, так и гражданскую продукцию (перевод на единую акцию ВАСО, МАК

«Ильюшин» и Авиационного комплекса им. Ильюшина и создание холдинга ОАО

«Корпорация «Ильюшин» с долей государства 51% ; создание корпорации «Туполев»).

В 2004 г. предстоит очередная корректировка программы, видимо, с акцентом на даль-

нейшее укрупнение существующих структур. Так, в феврале 2004 г. вице-премьер

Б. Алешин заявил о возможности создания национальной авиационной корпорации,

которая объединит все авиастроительные мощности России, что предполагает также

объединение государственных и частных активов.

Самоутверждение новой власти в начале 2000-х гг. сопровождалось (возможно, с

элементом общегосударственных и/или частных/ведомственных экономико-

финансовых интересов) жесткими акциями государственных (преимущественно нало-

говых) органов – против НК «ЛУКОЙЛ», ТНК, ОАО «АвтоВАЗ», РАО «Газпром», РАО

«Норильский никель» и др. Тем не менее, акции государственных органов (ФСНП про-

тив НК «ЛУКОЙЛ», Счетная палата РФ против ТНК, Генеральная прокуратура РФ

против «Сибнефти» и «Норильского никеля» и др.) с обысками и возбуждением уго-

ловных дел в 2001 г. закончились практически ничем – за «отсутствием состава пре-

ступления».

Можно согласиться с тем, что разработка и доведение до конца дел, связанных с

налоговыми преступлениями, является одним из немногих эффективных способов го-

сударственного воздействия на корпорации и их принципалов (бенефициаров). Возни-

кают лишь три принципиальных комментария. Во-первых, необходимо развитие нало-

говой реформы, т. е. снятие объективных экономических причин большинства

налоговых преступлений. Во-вторых, должна быть обеспечена юридическая чистота

применявшихся силовых методов и достоверность фактов для открытия уголовных дел.

В-третьих – и это ключевой вопрос, – неясны фактические конечные цели инициаторов

селективных дел с учетом системности нарушений.

Федеральный центр все более активно вмешивается в региональные имуществен-

ные коллизии через представителей Президента в федеральных округах. Например, в

2001 г. полпред Президента в Уральском федеральном округе, констатировав неэффек-

тивность управления государственной собственностью в субъектах федерации Ураль-

ского региона и убыточность 50% ГУП округа, предложил существенно ограничить

имущественные права региональных администраций. В частности, предлагалось изъя-

тие территориальных функций Минимущества у региональных органов исполнитель-

ной власти, ужесточение требований к представителям государства в АО, введение

правовых норм об изъятии «излишков» недвижимого имущества из оперативного

управления, введение института профессионального доверительного управления госпа-

кетами акций, замена в реестрах представителей региональной администрации на пред-

ставителей Минимущества. Для урегулирования, к примеру, конфликта 2001 г. вокруг

АО «Карабашский медеплавильный комбинат» – ЗАО «Карабашмедь» представитель-

ство Президента в Уральском округе предлагало передать часть акций ЗАО в собствен-

ность государства.

Показательной является и ситуация 2002–2003 гг. в Башкирии, сложившаяся во-

круг переизбрания на пост главы республики. По всей видимости, ключевым условием

переизбрания М. Рахимова стала передача в федеральную собственность крупнейших

республиканских холдингов – «Башнефть» и «Башнефтехим». Это свидетельствует, в

частности, о готовности федеральной власти поставить под контроль «семейные» ре-

гиональные группы, ранее не подвергавшиеся столь радикальному давлению центра.

В 2001–2002 гг. государство в лице исполнительной власти все в большей степени –

и вне зависимости от мотивов – расширяет свою хозяйственную экспансию. Этот про-

цесс осуществлялся по целому ряду взаимосвязанных направлений:

-кадровые изменения в крупнейших естественных монополиях и стратегических

компаниях с долей государства («Газпром», МПС, ВПК (ОПК), Минатом, дочерние

компании «Росспиртпром», Государственная инвестиционная корпорация и др.)98;

-продолжение процессов реорганизации (прежде всего слияние) существующих и

создание новых холдинговых компаний в стратегических отраслях (консолидация

региональных монополистов связи в 7 межрегиональных компаниях холдинга

«Связьинвест» в рамках 7 федеральных округов и др.);

-возврат ранее выведенных (приватизированных, заложенных) активов (бывшие ак-

тивы «Газпрома» – предприятия «СИБУРа», группы «Итера» и др., заложенные па-

кеты акций ОАО «Новороссийское морское пароходство» и «Северо-Западное па-

роходство» и др.);

-«замыкание» на Администрацию Президента отдельных сегментов государственной

собственности (создание еще в 2000 г. ФГУП для управления зарубежной собствен-

ностью и др.)99;

-попытки пересмотра существующих с 1992 г. норм о разграничении уровней собст-

венности и долей РФ в капитале (например, «АЛРОСА»);

-установление контроля над основными финансовыми потоками и концентрация фи-

нансовых потоков в госбанках. В качестве субститута деприватизации промышлен-

ных активов используется огосударствление финансовых потоков. Сбербанк РФ и

Внешторгбанк кредитуют крупнейшие российские компании, имея эксклюзивный

доступ к самым обширным и дешевым финансовым ресурсам – соответственно сбе-

режениям населения и средствам Банка России100. Дискуссия о приватизации Внеш-

торгбанка в 2001–2002 гг. в этой связи является показательной;

-жесткая политическая борьба 2000–2002 гг. вокруг реорганизации крупнейших ес-

тественных монополий (РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», МПС).

Радикальная реформа РАО «Газпром» признана нецелесообразной на высшем

уровне в 2003 г. В рамках программы реструктуризации МПС, одобренной правитель-

ством летом 2001 г. и подкрепленной затем законодательно, учреждено ОАО «Россий-

ские железные дороги» (такой проект существовал еще в 1993 г.), наделенное функ-

98 Так, осуществлены кадровые изменения в РАО «Газпром» (отставка Р.Вяхирева в мае 2001 г., смена

финансовых менеджеров, возбуждение уголовных дел о превышении служебных полномочий в январе

2002 г. и др.) и МПС (возбуждение против экс-министра Н.Аксененко уголовного дела о превышении

служебных полномочий и его отставка в январе 2002 г.). Кадровые изменения, видимо, оказались вполне

достаточным в рамках «реструктуризации» газовой отрасли.

99 По данным Счетной палаты РФ (январь 2004 г.), в государственном реестре учтено только 3% объек-

тов федеральной собственности за рубежом стоимостью 21 млн долл. Для дальнейшей работы по инвен-

таризации федеральных объектов, по оценке Минимущества РФ, главным препятствием является закры-

тость основной массы ведомственных данных. Тем не менее еще в 1996 г., по оценкам, количество таких

объектов составляло около 1500, в 1998 г. – около 2500 (при значительных расхождениях в оценке об-

щей стоимости объектов – от 3 до 400 млрд долл.). Ключевая проблема при попытках повышения до-

ходности использования этих объектов – не только непрозрачность текущей политики в отношении ис-

пользования зарубежной собственности (что с 2000 г. входит в сферу ответственности администрации

президента), но и отсутствие правового регулирования (например, невозможность легального коммерче-

ского использования объектов, имеющих дипломатический иммунитет).

100 См.: Григорьев А. Двенадцать с половиной // Компания, 14.01.2002. № 1. С. 21. Интересна в этой связи

косвенная аналогия – с обратным знаком и в новых условиях – с активно эксплуатируемой с начала 90-х гг.

схемой приватизации финансовых потоков без приватизации самого предприятия.

циями хозяйственного управления в отрасли. ОАО «Российские железные дороги»,

включающее 987 предприятий из имевшихся в МПС 2046, в том числе 17 железных до-

рог, стало крупнейшим в России (уставный капитал 1,5 трлн руб.). В 2004–2006 гг.

должно быть осуществлено выделение конкурентных дочерних компаний с возможно-

стью последующей частичной их приватизации. Соответственно оценка реального эф-

фекта осуществляемых мер (пока что – формальной «корпоратизации» МПС) возможна

только в долгосрочной перспективе.

Результаты первого этапа реформы электроэнергетики (2001 – начало 2003 г.) по-

казывают наибольший прогресс во внутрикорпоративных преобразованиях в холдинге

РАО «ЕЭС России» (создание сетевой компании и системного оператора) и при подго-

товке к частичной либерализации цен (создание администратора торговой системы).

Основной движущей силой при подготовке и реализации первого этапа реформ был

менеджмент головной компании холдинга. Полугодовая задержка принятия законов по

реформе показала сложность согласования интересов по прочим вопросам реформиро-

вания101.

Принятые в марте 2003 г. законы дают возможность провести полномасштабную

реформу электроэнергетики, включающую: (1) вертикальное разделение компаний с их

последующим горизонтальным укрупнением и, возможно, приватизацией;

(2) регулируемый доступ к сетям и госсобственности в инфраструктурном сегменте;

(3) либерализацию цен на оптовом и розничном рынках; (4) механизм биржевых торгов

электроэнергией и прямых контрактов на оптовом рынке; (5) регулируемые гаранти-

рующие сбытовые организации с обязательством обслуживания обратившихся потре-

бителей. Положительную оценку заслуживают нормы принятых законов, относящиеся

к усилению антимонопольного регулирования в электроэнергетике, разделению учета

по видам деятельности, синхронизации бюджетного процесса и ценового регулирова-

ния, сочетанию организованной торговли и прямых договоров на оптовом рынке. Оп-

ределение сроков реформы и ее существенных параметров отнесено к компетенции

Правительства. Факторы неопределенности, принимаемые во внимание на следующем

этапе реформирования, должны быть снижены по мере принятия решений Правитель-

ства в следующих областях: правила оптового рынка, границы ценовых зон, правила

недискриминационного доступа, порядок деятельности гарантирующих поставщиков.

Одним из важнейших факторов неопределенности остается механизм перераспределе-

ния собственности.

Тема централизации и контроля основных финансовых потоков, по всей видимо-

сти, получила свое развитие в 2003 г. в ходе пенсионной реформы, провал первого эта-

па которой в 2003 г. признан и высокопоставленными чиновниками Минфина и

МЭРТ102. Непрозрачный «выбор» Внешэкономбанка для управления государственными

средствами, так называемый конкурс по отбору 55 частных управляющих компаний,

невразумительная информационная кампания для населения позволяют предположить,

что под видом пенсионной реформы реализовывалась обратная задача – максимизация

средств, остающихся под государственным контролем. По данным Минфина РФ, в

101 См.: Погребняк Е. О ходе реформирования электроэнергетики: от постановлений к закону. М.: ИКСИ,

2003 (www.icss.ac.ru).

102 См., например, материалы Международного пенсионного конгресса (Финанс, 2003. № 40. 15–21 де-

кабря).

управление частных компаний поступили средства всего 1–1,5% будущих пенсионеров

(т. е. не более 700000 человек) – против ожидавшихся на данном этапе 6–10% . При

этом в качестве долгосрочных активов, дефицит которых на рынке действительно су-

ществует, Минфин предполагает весной 2004 г. выпустить ГСО со сроком обращения

10–30 лет, фиксированной доходностью 10–11% и возможностью досрочного выкупа

эмитентом. Их обращение на вторичном рынке не предусмотрено, поэтому интерес ча-

стного сектора к этим бумагам не должен стать заметным.

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я