• 5

4.1.3. Программа приватизации до 2008 г. и ее ограничения

Одним из элементов новой Концепции управления федеральным имуществом яв-

ляется 3-летняя программа приватизации. Впервые такой документ (Прогнозный план

(программа) приватизации федерального имущества на 2004 г. и основные направления

приватизации федерального имущества до 2006 г.) был утвержден распоряжением Пра-

вительство РФ №1165-р от 15 августа 2003 г. Предполагается, в частности, следующая

последовательность действий:

-2003 г. – приватизация принадлежащих государству пакетов акций, в которых ак-

кумулировано до 2% уставного капитала акционерных обществ;

-2004 г. – вывод из государственной собственности всех акционерных обществ, где

доля государства составляет менее 25% ;

-2005 г. – вывод из государственной собственности всех акционерных обществ, где

доля государства составляет от 25 до 50% (в частности, выход из капиталов компа-

ний энергостроительного комплекса, рыболовства, внешнеэкономических компа-

ний, машиностроения и кинематографии);

-2006 г. – прекращение участия государства в компаниях, в которых ему принадле-

жит более 50% акций и которые не относятся к числу стратегических (в частности,

компании гражданской авиации, чья деятельность не связана с обеспечением без-

опасности государства и безопасности полетов; химической, нефтехимической

промышленности, геологии, ряда отраслей сельского хозяйства), в том числе про-

дажа акций акционерных обществ, созданных в процессе преобразования ФГУП;

-к 2008 г. – завершение приватизации федерального имущества, которое не исполь-

зуется для выполнения государственных функций РФ, окончательное формирова-

ние системы управления имуществом государственного сектора, удвоение доходов

от использования имущества.

По оценке Минимущества РФ, для реализации данной программы необходимо

ежегодно осуществлять продажи акций 4000 акционерных обществ (включая реоргани-

зованные ФГУП). К 2006 г. предполагается реорганизовать около 6000 ФГУП, что по-

требует внесения в нормативно-правовые акты изменений, снимающих ограничения на

приватизацию более чем 3000 существующих ФГУП. К концу 2008 г. в собственности

государства должно остаться не более 2000 ФГУП и 500 различных пакетов акций. Та-

ким образом, можно говорить о весьма радикальном сценарии завершения реформы

собственности в России.

Излишняя, на наш взгляд, амбициозность данной программы связана с целым ря-

дом обстоятельств.

1. Реальный ход приватизации в период, когда действовал закон о приватизации

1997 г., является весомым свидетельством того, что при относительно четком соблюде-

нии закона организационные возможности органов управления по быстрому реформи-

рованию государственного сектора находятся в серьезном противоречии с его масшта-

бом (табл. 2). Так, за 1998–2002 гг. было приватизировано, по официальным данным,

всего 749 предприятий (организаций, объектов) федеральной собственности.

Помимо федеральных пакетов акций и ФГУП существует большой массив уни-

тарных предприятий и хозяйственных обществ, где свою долю в капитале имеют, на

региональном и муниципальном уровнях, местные органы власти, причем «наверху»

пропорции между долями государства и частных собственников точно неизвестны.

2. Традиционной пока остается проблема остаточных пакетов акций, которая об-

суждается с середины 90-х гг. В течение последних 10 лет (с завершением массовой

приватизации 1992–1994 гг.) количество миноритарных пакетов в собственности госу-

дарства так или иначе сокращалось, однако темпы этого сокращения отнюдь не позво-

ляют прогнозировать полное решение проблемы в течение 3 лет.

Новый закон о приватизации («О приватизации государственного и муниципаль-

ного имущества» от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ, вступивший в силу 26 апреля 2002 г.)

дает как правовые основания для массового сокращения объектов в государственной

собственности, так и инструментарий для реализации малопривлекательных минори-

тарных пакетов (в частности, отказ от оценки выставляемых миноритарных пакетов и

определение стартовой цены по номиналу продаваемых акций). Пока трудно оценить

эффективность новых способов приватизации, легитимизированных в упомянутом но-

вом законе. Спрос на зафиксированные им механизмы пока практического подтвер-

ждения не получил.

В этой связи весьма показательным является обострившийся в 2003 г. конфликт

между Минимущества РФ и РФФИ. Как известно, план продажи государственных па-

кетов акций, предусмотренный для 2002 г., был выполнен РФФИ только на 10% , и все

непроданные пакеты автоматически «перешли» в программу для 2003 г. Аналогичная

ситуация характерна и для 2003 г. Формальным объяснением является неспособность

РФФИ справиться с нагрузкой по оформлению сделок, однако реальной проблемой со

всей очевидностью является неликвидность большинства пакетов. Одной из недавних

(ноябрь 2003 г.) инициатив Минимущества РФ стало предложение расширить круг

продавцов государственного имущества, что со всей очевидностью не устраивает

РФФИ как фактического монополиста в данной области. Видимо, необходимы более

радикальные меры, которые не сводятся к одному лишь пересмотру функций, – напри-

мер, проработка возможности законодательного уменьшения уставных капиталов в

размере государственной доли в тех АО, где в результате нескольких попыток не уда-

ется реализовать государственный пакет, а управление им не имеет финансовой,

управленческой или стратегической перспективы.

3. Указанная программа косвенно предполагает почти полную ликвидацию ин-

ститута государственных унитарных предприятий, что концептуально полностью оп-

равданно. За исключением крайне ограниченного числа ФГУП все они должны стать

казенными предприятиями или – через корпоратизацию – акционерными обществами с

последующей приватизацией. Процессы реорганизации (присоединение, ликвидация,

акционирование, частичная продажа) должны коснуться и дочерних предприятий ГУП.

Мощным стимулом для отказа от этой организационно-правовой формы должны стать

положения Закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»

№ 161-ФЗ от 14.11. 2002.

Стоит, тем не менее, заметить, что здесь мы имеем дело далеко не с первым пла-

ном резкого сокращения присутствия государства в экономике – Минимущества РФ

ранее уже несколько раз прогнозировало масштабное сокращение количества ГУП.

Первые варианты такого подхода (трансформация всех ГУП в казенные предприятия и

акционерные общества) обсуждались еще в 1993–1994 гг. В правительственной про-

грамме на период 1997–2000 гг. шла речь о завершении программы преобразования

ГУП в акционерные общества, где 100% акций находится в федеральной собственно-

сти, к началу 1999 г. В Программе социально-экономического развития РФ на средне-

срочную перспективу (до 2004 г.) предусматривалось завершение той же программы к

концу 2001 г., а позднее – сокращение количества ФГУП до 1500–2000 к концу 2003 г.

Хорошо известно и сопротивление отраслевых министерств75. Здесь имеют место

проблемы как текущего финансового характера, так и более фундаментальные, связан-

ные с административной реформой. Так, по мнению одного из чиновников Минимуще-

ства РФ, все «прекрасно понимают, что большинство министерств существуют только

благодаря своим ФГУПам – у одного только Минтруда их, например, полторы тысячи.

Если их убрать (а ведь они представляют собой финансовые пирамиды, с трудом под-

дающиеся контролю, но «питающие» министерства), то Минтруда из министерства

превратится просто в научно-исследовательский институт по разработке кодексов. Ему,

как и многим другим, просто некем и нечем будет управлять»76.

4. Ориентация Минимущества на максимально возможное сокращение числа уни-

тарных предприятий всех уровней с перспективой их преобразования в открытые ак-

ционерные общества (ОАО) будет иметь своим последствием увеличение нагрузки на

органы государственного управления, которым придется действовать уже в рамках

норм корпоративного права. В связи с этим возникнет необходимость количественного

увеличения представителей государства в органах управления АО при желательности

параллельного обеспечения уровня их квалификации и материального стимулирования

деятельности.

5. Противоположным направлением преобразования унитарных предприятий яв-

ляется создание на базе их имущества казенных предприятий, действующих на праве

оперативного управления. Однако обязанность государства нести субсидиарную ответ-

ственность по обязательствам этих предприятий создает потенциальную возможность

увеличения расходов государства и нагрузки на бюджетную систему. По всей вероят-

ности, именно по этой причине казенные предприятия не получили широкого распро-

странения в госсекторе российской экономики. Аналогичные проблемы в последнее

время вышли на поверхность в связи с предполагаемой реорганизацией учреждений

социальной сферы.

Если определяющей при дальнейшем преобразовании госсектора станет установ-

ка, что главное – не нагружать бюджет незапланированными обязательствами предпри-

ятий и учреждений, то неизбежно возникает вопрос о целесообразности ликвидации

организационно-правовой формы унитарного предприятия на праве хозяйственного ве-

дения, которая при всех своих недостатках имеет по сравнению с предприятием на пра-

ве оперативного управления (казенным), по крайней мере то преимущество, что госу-

дарство не несет ответственности по его обязательствам.

6. Ориентация на скорость приватизации, желание во чтобы то ни стало завер-

шить ее к определенному сроку могут нанести серьезный ущерб качеству процесса.

Несмотря на то что в названии правительственного документа говорится о прогнозном

плане (программе) приватизации на 2004 г. и основных направлениях приватизации

федерального имущества до 2006 г., реально его текст содержит списки объектов при-

ватизации лишь на 2004 г.

75 Подробно см., например: Радыгин А., Симачев Ю., Мальгинов Г. и др. Повышение эффективности бю-

джетного финансирования государственных учреждений и управления государственными унитарными

предприятиями. Том II / Проблемы управления и задачи регулирования в секторе государственных уни-

тарных предприятий. М.: ИЭПП-CEPRA, 2003.

76 Корнышева А. Минимущество дрессирует унитарные предприятия // Коммерсантъ, 5.05.2003.

Так, по оценке Минимущества РФ, непосредственно в 2004 г. ожидаемый доход

федерального бюджета от приватизации составляет 35–40 млрд руб. В базовый список

объектов, предназначенных для приватизации в 2004 г., включены 1063 федеральных

государственных унитарных предприятия и 719 пакетов акций АО. Крупнейшими

приватизационными проектами 2004 г. могут стать продажа 7,6% акций нефтяной

компании «ЛУКОЙЛ», акций авиахолдинга «МиГ», Новороссийского, Санкт-

Петербургского, Владивостокского и других морских портов, некоторых аэропортов.

При этом государство оставляет за собой право при продаже акций портов ввести в них

«золотую акцию». Одновременно 123 федеральных государственных унитарных пред-

приятия и 215 пакетов акций планируется внести в вертикально интегрированные

структуры оборонного комплекса.

При этом традиционно высока вероятность корректировки таких списков, как это

имело место в 2003 г.77 По-прежнему сохраняются риски привнесения нестабильности

на фондовый рынок и продажи государственного имущества дешевле, чем это могло

бы происходить при спокойной, растянутой во времени приватизации.

7. Серьезной проблемой является отсутствие возможности относительно быстро

выработать критерии эффективности использования государственного и муниципаль-

ного имущества в некоммерческих целях ввиду большого разнообразия таких функций

государства и местных органов власти.

Подчинение деятельности предприятий госсектора удовлетворению определен-

ных общественных потребностей не позволяет свести оценку эффективности их дея-

тельности исключительно к величине получаемых государством прямых доходов от

того или иного предприятия в виде дивидендов или доли прибыли; важно принимать во

внимание и такое обстоятельство, как косвенные эффекты, оказывающие влияние на

экономику в целом. Однако учет подобных обстоятельств, как и их финансовый анализ,

представляет собой, как правило, немалую сложность. Большие трудности могут воз-

никнуть и при реализации попыток вести раздельный учет затрат и доходов по различ-

ным направлениям деятельности в рамках одного объекта федеральной собственности

(как это показал процесс реформирования естественных монополий).

8. Наконец, возникают весьма непростые проблемы качественного нормативно-

правового обеспечения. Очевидно, что предлагаемая правовая конструкция требует

принятия массы сопутствующих нормативно-правовых актов, что порождает множест-

во вопросов. Так, фактическая отмена права хозяйственного ведения влечет за собой

необходимость принятия закона о казенных предприятиях в условиях, когда закон об

унитарных предприятиях, уже регулирующий данную организационно-правовую фор-

му, действует всего лишь чуть больше года. Аналогичным образом форсирование тем-

пов приватизации может потребовать внесения изменений в действующий менее двух

лет закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» с целью

пересмотра имеющихся ограничений на этот процесс. Вопрос о стабильности законода-

тельства при этом становится чисто риторическим.

77 Отчасти это напоминает ситуацию с чековыми аукционами в период массовой приватизации (1993–

1994 гг.), когда основная масса потенциальных покупателей испытывала дефицит информации о том,

какие активы станут объектом реализации на всем протяжении действия ваучера.

Таблица 2

Основные объекты федеральной собственности и приватизационная

программа 2000-х гг.

1999* 2000 2001 2002 2003 2004

(прогноз)

Общее число ФГУП ** 137 86 112 00 9394

9846

8820

Приватизировано

ФГУП за год:

– прогноз

– факт

2

5

1652

78

435

400

1063

Акционерные общест-

ва, пакеты акций кото-

рых находятся в собст-

венности РФ**

3611

3524

4407

42 22

40 35

В том числе по доле в

уставном капитале

– 100%

– 50–100%

– 25–50%

– менее 25%

– «золотая акция»

382

470

1601

863

580

61

506

1211

1746

90

646

1401

2270

750

99

589

13 82

21 52

958

124

552

1308

2051

640

Продано федеральных

пакетов акций за год:

– прогноз

– факт***

87

216

1126

185

435

187

719

* На конец каждого года. 1999 г. взят за базу с учетом принятия «Концепции управления государствен-

ным имуществом и приватизации в Российской Федерации» (утв. Постановлением Правительства РФ

№ 1024 от 9.09. 1999).

** В начале 2000-х гг. общее количество унитарных предприятий составляло около 850 00, в том числе

государственных – около 200 00, муниципальных – около 650 00. В 1995 г. в собственности государства

находилось, по другим оценкам, не менее 150 00 – 170 00 пакетов акций различного размера, в 1999 г. –

около 3100 «закрепленных» пакетов и 70 00–80 00 непроданных (на балансе региональных фондов иму-

щества). В 1995 г. в 1004 акционерных обществах имелась «золотая акция». К концу 2003 г. в собствен-

ности государства находилось 855 пакетов акций менее 2%, акции 75 ЗАО и доли в 6 ООО. В 148 акцио-

нерных обществах собственность государства была представлена только «золотой акцией».

*** Данные о ежегодной приватизации пакетов акций не поддаются корректной интерпретации по цело-

му ряду причин: 1) отсутствие регулярной информации Минимущества РФ и РФФИ; 2) передача пакетов

из Минимущества РФ в РФФИ и его отделения для продажи, которая затем не происходит (как правило,

состоявшимися являются 10–20% сделок); 3) «встречный» процесс корпоратизации ФГУП и иные спо-

собы роста числа пакетов в собственности государства.

Источник: данные Минимущества РФ. Реестр собственности РФ постоянно пополняется.

Изданный параллельно с принятием нового закона о приватизации Указ Прези-

дента РФ от 21 декабря 2001 г. № 1514 содержал поручение Правительству РФ пред-

ставить на утверждение до 1 марта 2002 г. перечни стратегических предприятий и стра-

тегических акционерных обществ. Однако по сей день об утверждении нового списка

стратегических предприятий и АО ничего не известно. Здесь необходимо напомнить

также о том, что из текста закона не просматривается механизм рассмотрения прези-

дентом правительственных предложений. Для этого глава государства, по-видимому,

должен опираться на экспертную оценку непосредственно подчиненных ему структур.

Однако не вполне понятно, имеется ли в виду Администрация Президента РФ, Совет

Безопасности или какой-либо другой орган.

Из всех новых механизмов управления федеральным имуществом относительно

отработанным, по сути, является только институт представителей государства в орга-

нах управления АО. Отсутствует законодательство о концессиях. До конца не ясен во-

прос о перспективах частичного преобразования организаций госсектора в другие ор-

ганизационно-правовые формы, включая некоммерческие организации, созданные на

базе некоторых видов социальных учреждений. Больших проблем можно ожидать при

внедрении в практику механизма доверительного управления находящимися в собст-

венности государства пакетами акций. Наработанная в 90-е гг. практика получила пре-

имущественно негативную оценку, проработаны эти механизмы пока слабо.

Отдельной проблемой является сопряжение проекта закона «О государственном и

муниципальном имуществе» с законопроектами «О внесении изменений и дополнений

в федеральный закон «Об организации законодательных (представительных) и испол-

нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»», «Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я