• 5

3.6.2. Образование

В 2003 г. в сфере образования продолжалась начатая в предыдущие годы экспе-

риментальная апробация новых правил приема в вузы и финансирования образователь-

ных организаций. Пути реформирования системы образования по-прежнему выступали

предметом активной общественной дискуссии.

Существенно расширились масштабы эксперимента по введению единого госу-

дарственного экзамена (ЕГЭ). Число субъектов РФ – участников эксперимента увели-

чилось с 5 в 2001 г. до 47 в 2003 г. (см. табл. 46). Количество сдавших выпускные и

вступительные (в вузы) экзамены в форме ЕГЭ возросло с 30 тыс. в 2001 г. до почти

700 тыс. в 2003 г. Число общеобразовательных учреждений, в которых сдавался ЕГЭ,

увеличилось с 2845 в 2001 г. до 18130 в 2003 г., а число государственных образователь-

ных учреждений высшего профессионального образования и их филиалов, зачисляв-

ших абитуриентов на основе ЕГЭ, выросло с 16 в 2001 г. до 464 в 2003 г. Увеличилось

и число учреждений среднего профессионального образования, зачислявших учащихся

по результатам сдачи ЕГЭ, – с 79 в 2001 г. до 928 в 2003 г. В том же году было согла-

совано участие в эксперименте вузов и ссузов 20 федеральных министерств и ведомств.

Таблица 46

Показатели участия в эксперименте по введению ЕГЭ

2001 2002 2003 2004 (план)

Число субъектов РФ, участвующих в экспери-

менте по ЕГЭ, ед. 5 16 47 63

Количество учащихся, сдавших ЕГЭ, тыс. чел. 30 300 700 900

Число предметов, по которым проводился ЕГЭ,

ед. 8 9 12 12

Количеств вузов и филиалов, участвующих в

эксперименте по ЕГЭ ед. 16 117 464 -

Количество ссузов, участвующих в эксперименте

по ЕГЭ, ед. 0 79 928 -

Количество министерств и ведомств, участ-

вующих в эксперименте по ЕГЭ, ед. 3 10 20 -

Источник: по данным Минобразования России.

Продолжение эксперимента в 2002/2003 учебном году сопровождалось развитием

нормативной базы, организационного и материально-технического потенциалов:

-обновлены и подготовлены новые нормативные документы и инструктивные мате-

риалы, регламентирующие содержание и процедуру сдачи ЕГЭ, работу ГЭКов и

конфликтных комиссий субъектов РФ, организацию приема в вузы и ссузы, участ-

вующие в эксперименте;

-разработаны контрольно-измерительные материалы по 12 общеобразовательным

предметам;

-усовершенствована технология проведения ЕГЭ;

-продолжены работы по актуализации и созданию федеральных и региональных баз

данных по апробации федеральной базы свидетельств о результатах ЕГЭ;

-проведена подготовка специалистов, обеспечивающих проведение ЕГЭ (организа-

торов, операторов, членов предметных комиссий по проверке предметных заданий

и др.);

-в 47 субъектах РФ разработаны схемы эксперимента, региональные программы ор-

ганизации и проведения ЕГЭ, региональные нормативные, инструктивные и мето-

дические документы и материалы, базы выпускников, контроль проведения ЕГЭ и

др.;

-определены и реализованы схемы материально-технического и финансового обес-

печения субъектов РФ – участников эксперимента за счет средств Федеральной

программы развития образования (ФПРО) и Федеральной целевой программы

«Развитие единой образовательной информационной среды (2001–2005 гг.)»;

-организована и осуществлена поставка оборудования в 47 субъектов РФ, проведены

каналы связи;

-проведена работа с 464 вузами и 928 ссузами по участию в эксперименте (по опре-

делению направлений и специальностей для зачисления по результатам ЕГЭ, по

разработке правил приема, по организации зачисления, по работе с федеральными

базами свидетельств о результатах ЕГЭ и др.);

-организована работа по информированию заинтересованных образовательных уч-

реждений – участников эксперимента и СМИ о подготовке и ходе проведения экс-

перимента через портал информационного сопровождения ЕГЭ (www.ege.edu.ru).

Общие затраты на проведение ЕГЭ из средств ФПРО в 2003 г. составили 586,6

млн руб., они включали оплату подготовки тестов, обучение специалистов, закупку

техники и др. статьи расходов. Средние затраты на один экспериментальный регион в

2003 г. составили 12,5 млн руб. (см. табл. 47).

Таблица 47

Расходы на проведение ЕГЭ

2001 2002 2003 2004

(план)

Общие затраты из ФПРО, млн руб. 65,5 365,1 586,6 866,4

Затраты в расчете на один экспериментальный

регион, млн руб. 21,8 22,8 12,5 13,8

Источник: по данным Минобразования России.

Сравнительный анализ результатов за период 2001–2003 гг., проведенный Ми-

нобразования России и обсужденный на заседании коллегии по ЕГЭ 14.10.2003, пока-

зал, что в субъектах РФ, участвующих в эксперименте, повысилась мобильность выпу-

скников, поступающих в вузы: увеличился общий конкурс в вузах, был зафиксирован

прирост числа поступавших и поступивших выпускников из сельской местности, мно-

гие выпускники поступили в вузы, не выезжая в места их расположения.

Анализ успеваемости студентов первого курса, проведенный в ряде вузов, участ-

вующих в эксперименте, показал, что корреляция между результатами ЕГЭ и итогами

первой сессии оказалась выше, чем для зависимости между результатами вступитель-

ных испытаний в традиционной форме и успеваемостью.

По мнению участников коллегии Минбразования России, введение системы об-

щественных наблюдателей за ходом ЕГЭ в 2003 г. повысило доверие к нему общест-

венности и позволило усилить контроль его проведения.

В целом, по оценке Минобразования, три года эксперимента с ЕГЭ:

-подтвердили возможность достижения целей, поставленных при введении ЕГЭ;

-показали реальную возможность совмещения государственной итоговой аттестации

выпускников общеобразовательных учреждений и вступительных испытаний в вузы;

-позволили решить технические задачи, возникшие при использовании контрольно-

измерительных материалов для ЕГЭ.

К числу косвенных результатов эксперимента с ЕГЭ следует отнести принятие 7 мая

2003 г. Минобразования России решения об окончательном упразднении практики со-

вмещенных экзаменов, т.е. экзаменов, которые были одновременно выпускными экзаме-

нами в общеобразовательных учреждениях и вступительными экзаменами в вузы. Эта

практика действовала ранее при условии заключения вузами договоров с отдельными

школами. Такой порядок был первоначально отменен решением коллегии Минобразова-

ния России 12 марта 2002 г., что нашло отражение в приказах Министра образования Рос-

сии № 1932 от 28.05.2002 и № 2398 от 25.06.2002. Однако практика совмещенных экзаме-

нов продолжала действовать в 2003 г. для тех вузов, которые заключили двухлетние дого-

вора в 2001 г. до принятия коллегией Минобразования упомянутого решения.

Что же касается проблем, выявившихся в ходе эксперимента по проведению ЕГЭ,

то, по мнению Минобразования России, для их решения потребуется:

-уточнение и развитие нормативной базы ЕГЭ на федеральном и региональном уров-

нях;

-совершенствование контрольно-измерительных материалов;

-совершенствование организационно-технологических процедур проведения ЕГЭ;

-отработка различных вариантов организации информационных потоков на этапах

подготовки и проведения ЕГЭ;

-расширение сферы участия представителей вузов и ссузов на всех этапах организа-

ции подготовки и проведения эксперимента;

-развитие в рамках эксперимента мониторинга, связанного с качеством обучения в

школах России;

-развитие практики привлечения общественных наблюдателей.

Несложно увидеть, что в числе зафиксированных Минобразования проблем от-

сутствуют прежде всего проблемы финансирования системы ЕГЭ после завершения

эксперимента. Дело в том, что уже сейчас ситуация с финансовой поддержкой ЕГЭ из

федерального бюджета достаточно напряженная, и Минобразования России соглашает-

ся на включение региона в эксперимент по ЕГЭ только при наличии регионального со-

финансирования. Программа ФПРО, из которой финансируется основная доля расхо-

дов на эксперимент по ЕГЭ, должна прекратить финансирование эксперимента по его

завершении в 2005 г. Проведение же ЕГЭ во всех регионах страны на регулярной ос-

нове потребует при сохранении нынешнего уровня удельных расходов около 800 млн

руб. ежегодно (исходя из удельных расходов в 2003 г., за вычетом расходов на закупку

оборудования).

Другая проблема, требующая особого внимания, – это отсутствие ясной и эффек-

тивной технологии зачисления в вузы по результатам ЕГЭ. Дело в том, что абитуриен-

ты, разославшие свои результаты ЕГЭ в несколько вузов и оказавшиеся в числе лучших

(зачисленных) сразу в нескольких вузах, предоставят оригинал документов лишь в

один из них. Остальные вузы будут ждать определенное количество дней, после чего

предложат незаполненные места абитуриентам «второй волны», которые окажутся в

сходной ситуации, тем более, что многие из них к этому моменту могут быть уже за-

численными в менее престижные вузы и т.д. В результате в целом ряде вузов прием на

очередной учебный год может быть провален к началу учебного года (что весьма веро-

ятно, имея в виду качество работы отечественной почты и традиционную летнюю пере-

груженность транспорта).

Следующая, потенциально весьма серьезная проблема связана со вхождением в

эксперимент г. Москвы. Московское правительство первоначально согласилось провес-

ти эксперимент по ЕГЭ в 2003/2004 учебном году лишь в половине своих администра-

тивных округов (примерно 50% московских школ), выдвинув при этом ряд дополни-

тельных условий, ставящих Москву в особое положение. Основными из них являются:

использование объединенного теста по русскому языку и литературе; проведение ЕГЭ

не в специальных пунктах приема ЕГЭ, а в школах, в присутствии школьных учителей.

Очевидно, что принятие хотя бы в одном регионе особой, отличной от других процеду-

ры принятия ЕГЭ в принципе разрушает всю его конструкцию, ибо делает несопоста-

вимыми его результаты. При таком подходе по результатам ЕГЭ не только невозможно

принимать абитуриентов в вузы на единых основаниях, но нельзя даже расценивать ре-

зультаты ЕГЭ как индикативную оценку качества работы как общеобразовательных

учреждений, так и региональных образовательных систем. В дальнейшем московское

правительство отказалось от проведения ЕГЭ как обязательного даже для части школ,

предоставив право школьникам сдавать его по желанию.

В 2003 г. в России продолжался эксперимент по переходу на финансирование от-

дельных образовательных учреждений с использованием государственных именных

финансовых обязательств (ГИФО). По итогам приемной кампании 2002/2003 учебного

года в 6 вузах – участниках эксперимента из 35 тыс. всех абитуриентов более 14,3 тыс.

чел. были приняты на первый курс, причем на базе ГИФО было зачислено 8,4 тыс.

чел., или 58% от числа всех абитуриентов.

Распределение бюджетных средств и первокурсников – участников эксперимента

по категориям ГИФО в вузах представлено в табл. 48.

Таблица 48

Распределение первокурсников и бюджетных средств по категориям

ГИФО в вузах – участниках эксперимента в 2002–2003 гг.

(по всем формам обучения, в%)

Распределение перво-

курсников

Распределение бюджетных средств,

Категория исполняющих ГИФО

ГИФО

2002 2003 2002 2003

Первая 8 11,6 20 28

Вторая 39 27,5 49 38

Третья 37,6 42,7 25 28

Четвертая 10,8 12,5 5 5

Пятая 4,7 5,7 1 1

Источник: по данным ГУ–ВШЭ.

Следует подчеркнуть, что за счет средств ГИФО высшие учебные заведения мо-

гут покрывать такие статьи своих текущих расходов, как заработная плата, начисления

на фонд оплаты труда, прочие текущие расходы. Остальные статьи расходов финанси-

руются вузом по существующей сметной системе финансирования. Планирование рас-

ходов на последующие годы производится на переходящий контингент студентов с

учетом пересчета величины ГИФО по категориям в соответствии с утвержденным фе-

деральным бюджетом на текущий год.

Следует отметить, что размер ГИФО по всем категориям был заметно уменьшен в

2003 г. по сравнению с предыдущим годом (см. табл. 49). Но затем размер первых трех

категорий ГИФО был увеличен для ряда специальностей. Это объясняется стремлением

Минобразования России обеспечить бюджетную поддержку подготовки специалистов

по приоритетным для регионов специальностям. В принятом в начале июня 2003 г.

приказе Минобразования № 2376 «О развитии эксперимента по переходу на финанси-

рование отдельных учреждений высшего профессионального образования с использо-

ванием ГИФО» предусматривается, что субъекты РФ совместно с вузами – участника-

ми эксперимента определяют на 2003 г. перечень специальностей, особо значимых для

социально-экономического развития региона, по которым отсутствует спрос населения.

По данному перечню специальностей устанавливается повышенное финансовое обес-

печение первой, второй и третьей категорий ГИФО. Однако общее число лиц по всем

специальностям данного перечня не должно превышать для региона 300 чел., а при пе-

реводе студента на обучение по специальности, не входящей в перечень, повышенное

финансирование не сохраняется.

Таблица 49

Величина ГИФО в соответствие с его категорией в 2002–2003 гг.

Объем бюджетного финансирования ГИФО, руб.

Категория ГИФО 2002 2003 2003

Утвержденная величина ГИ-

ФО*

Утвержденная величина ГИ-

ФО**

Повышенная величина ГИ-

ФО***

1-я категория 14500 12500 17500

2-я категория 7500 7200 12200

3-я категория 3900 3000 8000

4-я категория 2800 2000 2000

5-я категория 1200 700 700

* Утверждено Приказом Министра образования от 25.03.2002. № 1013.

** Утверждено Приказом Министра образования от 26.03.2003. № 1193.

*** Утверждено Приказом Министра образования от 3.06.2003. № 2376.

Эксперимент по финансированию вузов на основе ГИФО выявил ряд проблем,

связанных с внедрением новых подходов к текущему бюджетированию высших учеб-

ных заведений. Среди таких проблем следует выделить:

-неустойчивость величины финансового обеспечения ГИФО, связанная с состоянием

бюджета государства текущего года;

-недостаточность ГИФО, величины которого меньше, чем издержки на подготовку

специалистов;

-отсутствие дифференциации величины ГИФО по специальностям, хотя очевидно,

что издержки подготовки физика-ядерщика заметно отличаются от издержек подго-

товки экономистов или юристов.

Для преодоления выявленных в ходе эксперимента недостатков Минобразования

России разработало ряд предложений по внесению изменений и уточнений в дейст-

вующую нормативно-правовую базу эксперимента по переходу на ГИФО на втором

этапе (2004–2005 гг.) его осуществления. В число наиболее существенных предлагае-

мых нововведений входят:

-изменение структуры категорий ГИФО и переход от пяти к трем категориям ГИФО;

-установление наивысшей категории ГИФО для победителей Всероссийских олим-

пиад школьников и членов сборных команд России, участвовавших в международ-

ных олимпиадах по общеобразовательным предметам;

-изменение соотношений между категориями ГИФО и приведенной суммой баллов,

полученных учащимся при сдаче ЕГЭ, причем низшая (3-я) категория ГИФО преду-

сматривается для лиц, набравших менее 60 баллов по итогам ЕГЭ (заметим, что ра-

нее нижняя граница 5-й категории ГИФО составляла минимально необходимый

уровень результата ЕГЭ в 35 баллов);

-зачисление в вуз абитуриентов, набравших по итогам ЕГЭ менее 60 баллов, на ус-

ловиях полной оплаты стоимости обучения;

-отказ от требования об обязательном зачислении за счет ГИФО не менее 50% сту-

дентов от общего числа студентов, зачисленных в вуз; установление для вуза кон-

трольных цифр обязательного приема студентов на базе ГИФО;

-предельное количество студентов, обучающихся по социально значимым для ре-

гионов специальностям с повышенным финансовым обеспечением ГИФО, опреде-

ляется пропорционально численности населения соответствующего региона;

-введение системы повышенного финансового обеспечения ГИФО по специально-

стям, требующим высокого уровня технического оснащения учебного процесса;

-для лиц, имеющих в соответствии с российским законодательством право на вне-

конкурсный прием в вузы, устанавливается 3-я категория ГИФО.

Таким образом, отрабатываемый Минобразования России новый механизм теку-

щего финансирования вузов на основе ГИФО, с одной стороны, все более ориентирует-

ся на бюджетную поддержку учащихся, демонстрирующих высокие академические

достижения, а также лиц, нуждающихся в социальной защите, а с другой стороны, от-

ражает линию на снятие жестких требований по приему студентов на бесплатной осно-

ве. Такой подход при всех его позитивных установках неизбежно вынуждает вузы идти

на расширение приема студентов на платной основе для обеспечения стабильного и

адекватного современным требования финансирования вузов.

В заключение отметим, что среди мер по укреплению законодательных основ фи-

нансирования муниципальных общеобразовательных учреждений обращает на себя

внимание подписанный 7 июля 2003 г. Президентом РФ Федеральный Закон № 123-ФЗ

«О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской

Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений».

Согласно этому документу, финансовое обеспечение государственных гарантий прав

граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в муници-

пальных общеобразовательных системах должно осуществляться путем выделения

субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации государствен-

ного стандарта общего образования. Субвенции должны покрывать текущие расходы

на оплату труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений, расхо-

ды на приобретение учебных пособий, технических средств обучения, расходных мате-

риалов и на хозяйственные нужды (за исключением коммунальных расходов). Иными

словами, все текущие бюджетные расходы на обеспечение образовательного процесса

будут финансироваться на региональном уровне.

Таким образом, данный закон представляет собой реальный шаг в развертываю-

щемся в последние годы процессе концентрации финансовых ресурсов на вышестоя-

щих уровнях управленческой вертикали и в росте ответственности субъектов РФ за

реализацию государственных полномочий в области предоставления образовательных

услуг на муниципальном уровне.

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я