• 5

3.4.7. Агропродовольственная политика

Аграрная политика последних двух лет определяется тремя основными фактора-

ми, которые в совокупности приводят к наращиванию протекционистских устремлений

правительства. Исчерпание факторов роста сектора, появившихся после кризиса 1998 г.,

толкает руководителей отрасли к поиску краткосрочных и эффективных механизмов

поддержания падающих темпов. Послекризисное развитие показало, что импортозаме-

щение (первый фактор) является довольно эффективным стимулом такого роста, одна-

ко при этом не учитывается, что импортозамещение – это очень краткосрочный меха-

низм, и то, что давало неплохой эффект в условиях девальвации рубля, не может дать

такого же эффекта в условиях его укрепления.

Вторым фактором усиления протекционизма, как это ни парадоксально, явля-

ются переговоры по вступлению страны в ВТО. Соглашению по сельскому хозяйству

ВТО предполагает, что все страны–участники Соглашения снижают свой уровень

поддержки аграрного сектора на единый процент с некоторого базового, т. е. достиг-

нутого на момент ввода Соглашения в действие, уровня42. В этом заложено основное

отличие Соглашения по сельскому хозяйству от подавляющего большинства других

соглашений ВТО: в конце переходного периода страны приходят не к единому уров-

ню протекционизма, но к тому же уровню неравенства, но на несколько более низком

уровне. Соответственно для вновь вступающих стран – прежде всего стран бывшего

СССР – представляется заманчивым повысить этот базовый уровень, чтобы иметь

возможность после переходного периода иметь возможность поддерживать своих

производителей на более высоком уровне протекционизма. Таким образом, на период

вступления страны стремительно наращивают защитные меры. Это свойственно

практически всем странам постсоветского пространства – Литве, Украине, России,

Казахстану. В результате Россия стремится ввести такие меры, которые, возможно, и

не нужны или даже противоречат национальным интересам. Ниже будет рассмотрена

часть подобного рода мер.

Что касается третьего фактора, то бюджетные возможности для аграрного про-

текционизма весьма ограничены, поэтому меры внутренней поддержки наращивать не

удается, а протекционизм увеличивается за счет «бесплатных» для бюджета мер – им-

портных квот и тарифов.

Так, скажем, сахарные квотные аукционы за три года существования показали

свою неэффективность с точки зрения поддержки сельхозпроизводителей (а именно

такая цель декларировалась в начале их введения), а для потребителей вылились в ко-

лоссальные потери (сахар на внутреннем рынке России – один из самых дорогих в ми-

ре). Аукционы в 2003 г. отменили, но до сих пор изыскиваются способы сохранить кво-

тирование для усиления переговорной позиции в ВТО. Аналогично, мясные квоты

этого года демонстрируют и свою неэффективность (импорт мяса сократить не уда-

лось), и негативное воздействие на отечественную мясную промышленность и трейде-

ров. И тем не менее вместо их отмены идет постоянное совершенствование этого ме-

ханизма.

В 2003 г. начал действовать закон об обороте земель сельскохозяйственного на-

значения. Как это и предсказывалось нами в обзоре Института за 2002 г., закон не при-

42 В данном случае мы не рассматриваем льготы, предоставленные развивающимся странам, поскольку

они не меняют сути последующих рассуждений.

вел к росту оборота сельхозземель. Но самое главное – он фактически не выполняется:

вопреки нормам этого закона практика аренды земельных паев сохраняется. С одной

стороны, это позволяет сохранить в агробизнесе крупных инвесторов, обеспечивающих

последние 4–5 лет приток капитала в этот сектор экономики. Однако, с другой сторо-

ны, это все более укореняет правовой нигилизм в аграрном сообществе, поскольку не-

выполнение закона никак не карается

Федеральные программы в аграрном секторе

В порядках финансирования программ поддержки сельхозпроизводителей, приня-

тых на 2003 г., не содержится практически никаких изменений по сравнению предыду-

щими годами. Ставки субсидий по большинству программ сохранены в номинальном

выражении. Это говорит о том, что принимаемые программы не имеют под собой дос-

таточного обоснования и анализ их эффективности по итогам года не проводится. Та-

кая же ситуация наблюдается и в принятом проекте бюджета на 2004 г. При этом неиз-

менные ставки в условиях инфляции означают сокращение финансирования. В

результате чего происходит постепенное перераспределение бюджетных расходов в

пользу поддержки общих услуг, что является весьма прогрессивным шагом в бюджет-

ном процессе. Однако рациональнее было бы вместо постепенного сокращения едино-

временно отказаться от финансирования неэффективных программ, что позволило бы

сэкономить значительные объемы бюджетных средств.

Однако некоторые положительные изменения все же произошли. Отменены суб-

сидии на реализацию семени быков-производителей. Это представляется весьма разум-

ным шагом, поскольку эта программа повсеместно софинансируется из региональных

бюджетов, а выплата на дозу семени в бюджетах регионов в среднем почти в 10 раз

выше, чем соответствующая доплата из федерального бюджета; последняя в такой си-

туации теряет стимулирующий эффект. Принято решение о прекращении компенсации

затрат на приобретение минеральных удобрений. Эта программа действовала с начала

реформ, затем в 1999 г. была модифицирована, однако данная мера не привела к повы-

шению ее эффективности. Поэтому отмена программы позволит более эффективно

расходовать бюджетные средства.

Еще одно нововведение – программы поддержки хмелеводства. Необходимость

поддержки отечественного хмелеводства на федеральном уровне не вызывает сомне-

ний, однако основным препятствием для его развития нам представляется массовый

завоз хмеля по импорту, ориентированность перерабатывающих предприятий на им-

портное сырье. Решение этой проблемы имело бы больший стимулирующий эффект

для роста производства хмеля внутри страны.

Активно применялась в 2003 г. программа субсидирования процентных ставок по

кредитам, в том числе инвестиционным. Эта программа позволила привлечь в сектор

36,7 млрд руб. краткосрочных и около 7,7 млрд руб. инвестиционных кредитов.

Исполнение нового земельного законодательства

Введенное в 2002–2003 гг. законодательство по земле направлено на активизацию

оборота земель сельскохозяйственного назначения. Однако юридически благоприятные

условия активизации оборота сталкиваются с организационными ограничениями, спо-

собными остановить официальный оборот земли. Именно официальный оборот, по-

скольку при наличии потребности оборот будет существовать в латентной форме, соз-

давая неустойчивые условия землепользования сельхозпредприятий и граждан.

Так, например, Земельный кодекс РФ не предусматривает сохранение титула по-

стоянного (бессрочного) пользования для организаций и пожизненного наследуемого

владения для граждан, что означает необходимость переоформления земель, сегодня

находящихся на этом титуле, в аренду или выкуп их в собственность. Такому пере-

оформлению подлежит 173,5 млн га у сельхозпредприятий и 18,9 млн га у граждан.

Однако отсутствие кадастровых планов участков земель, находящихся в государствен-

ной собственности, привело к практическому блокированию этого законодательного

требования.

Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» тре-

бует переоформления в течение 2-х лет ранее заключенных договоров аренды земель-

ных долей. В противном случае к ним будут применены правила договора доверитель-

ного управления. Такой трастовый договор по земельным долям крайне неудобен для

субъектов хозяйствования, порой арендующих тысячи земельных долей, так как он, во-

первых, не адекватен цели использования земли (выгодополучателем от использования

земельного участка в трасте является не фактический пользователь, а собственник), во-

вторых, он требует ведения по каждому договору самостоятельного банковского счета,

что абсурдно для одного хозяйствующего субъекта. Поэтому сегодня крупные компа-

нии, обрабатывающие большие массивы арендованных паев, переоформляют земель-

ные договоры в соответствии с новым законодательством, что породило огромный слой

консультантов-посредников. Таким образом, часть инвестиционного ресурса, предна-

значенного для вложения в сельское хозяйство, уходит таким консультационным служ-

бам.

Регу лирование отдельных рынков

Рынок мяса

Главной доминантой мясного рынка в 2003 г. было введение механизма внешне-

торговых квот. Целью подобной меры явилось стремление защитить отечественный

животноводческий сектор от массированного импорта.

Мясные квоты затрагивают интересы очень большого количества субъектов этого

рынка. Мясо как продукт отличается крайней неоднородностью, большим разнообрази-

ем продуктов, производимых из этого сырья. Поэтому распределение квот, уточнение

механизмов этого распределения было сопряжено с огромным количеством дебатов на

всех уровнях государственной машины в течение всего 2003 г. Каков же итоговый ре-

зультат к концу трехквартального их применения.

Прежде всего необходимо отметить, что сельскохозяйственные производители

мяса вряд ли почувствовали их наличие. Темп роста реализации скота и птицы сель-

хозпроизводителями в 2002 г. составил 104,3%, в 2003 г. – 104,8%. При этом динамика

поголовья ухудшилась (см. выше в настоящем разделе), и рост производства мяса,

вполне возможно, определялся ростом вынужденного забоя. Потребители явно почув-

ствовали введение квот, так как цены на мясо и мясопродукты в прошедшем году росли

быстрее, чем в 2002 г. (108,4% против 102,6%).

Таблица 43

Квоты на импорт мяса в 2003 г.

Размер

квоты

Пошлина в рамках

квоты

Пошлина вне квоты Срок дейст-

вия

Механизм распре-

деления

Мясо птицы 744 тыс.т 25%, но не менее 0,2

евро/кг – 30.04–

31.12.2003

По историческому

принципу

Свинина

– свежая или

охлажденная

15%, но не менее 0,25

евро/кг

– мороженая

337,5 млн т 15%, но не менее 0,2

(0,25) евро/кг

80%, но не менее 1,06

евро/кг

1.04–

31.12.2003

90% квоты – по

историческому

принципу, 10% – на

аукционе

Говядина

– свежая или

охлажденная 11,5 тыс. т 15%, но не менее 0,2

евро/кг

60%, но не менее 0,8

евро/кг

1.08–

31.12.2003

По историческому

принципу

– мороженая 315, млн т

15%, но не менее 0,15

(0,2) евро/кг

60%, но не менее 0,6

евро/кг 1.04–

31.12.2003

90% квоты – по

историческому

принципу, 10% – на

аукционе

Источник: соответствующие нормативные документы.

Импорт из стран дальнего зарубежья сократился (за 11 месяцев 2003 г.) по говя-

дине и свинине почти на 9%, птице – почти на 20%. В то же время это сокращение бы-

ло компенсировано ростом ввоза колбасных и мясных изделий – на 22% и ростом им-

порта из стран ближнего зарубежья – по говядине и свинине на 29%, по мясной

продукции более чем в 2 раза. Таким образом, Россия фактически ввела регрессион-

ную шкалу импортной пошлины. Все страны стремятся повышать тарифную защиту по

мере роста степени переработки продукта, в результате же ввода мясных квот в России

произошло стимулирование ввоза переработанной продукции за счет сокращения ввоза

сырья.

Рынок сахара

Существовавший в последние три года механизм тарифных квот по сырцу и се-

зонных пошлин по сахару не привел к резкому увеличению производства свеклы в Рос-

сии (рис. 51–52). В 2003 г. произошло расширение посевов, но это связано в значитель-

но мере с резким падением рентабельности зерна в предыдущий сезон, а не с

собственно воздействием ограничений на ввоз сырца. Стоит также обратить внимание

на тот факт, что действовавший механизм квот сопровождался ростом внутренних цен

на белый сахар и соответственно на сахаросодержащие продукты на розничном рынке,

а также повышением оптовых цен на сахар для промышленных потребителей. Наконец,

квотный механизм на сахар-сырец в комбинации с сезонной пошлиной на белый сахар

приводили к росту импорта субститутов сахара. Квотные аукционы не только увели-

чивали прямые расходы на закупку сахара-сырца, но и приводили к росту приведен-

ных затрат: потребители сырца были вынуждены кредитоваться под покупку квот, и

тем самым еще более увеличивать свои затраты.

Рисунок 51

Динамика посевов сахарной свеклы в России, млн га

0

0 ,2

0 ,4

0 ,6

0 ,8

1

1 ,2

1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3

Источник: Госкомстат России.

Рисунок 52

Динамика валового производства сахарной свеклы в России, млн т

Источник: Госкомстат России.

В декабре 2003 г. в России введен новый механизм регулирования рынка сахара –

переменный импортный тариф. Фактически установлена цена поддержки сахара-сырца

на уровне 470 долл./т. При этом предполагается, что базис поставки сырца «Карибский

бассейн–Краснодарский край» составляет 100 долл./т. Мировая цена определяется по

Нью-йоркской сырьевой бирже. Принципиальная схема определения пошлины сводит-

ся к тому, что она равна цене поддержки за минусом базиса поставки и среднемесячной

цены сырца на бирже – поскольку два первых элемента фиксированы, то пошлина бу-

дет определяться мировой ценой: чем выше цена, тем ниже пошлина, и наоборот: коле-

бания мирового рынка микшируются на внутреннем рынке, создавая определенную

стабильность и для покупателей, и для продавцов.

Таким образом, реализована хорошая идея, однако детали этой реализации могут

привести к ее полной дискредитации.

Во-первых, цена поддержки сахара-сырца установлена на уровне 470 долл./т, то-

гда как такая цена поддержи достаточна для сахара белого (разница между сахаром бе-

лым и сырцом в цене составляет примерно 50 долл. США). Иными словами, цена под-

держки на сахар-сырец завышена как минимум на 50 долл., что будет содействовать

дальнейшему росту цен розничной торговли.

Во-вторых, импортный тариф непрозрачным способом привязан к средней бир-

жевой цене. В новом порядке установлены 9 интервалов изменения цены на бирже, и

для каждого такого интервала установлена своя импортная пошлина. Так вот интерва-

лы биржевой цены и импортной пошлины не совпадают. Кроме того, неопределенность

на рынке задается также и механизмом расчета импортной пошлины. Проектом пред-

полагается, что среднеарифметическая цена биржи за предыдущий месяц обнародуется

Минэкономики к 15 числу следующего месяца. Введение же самой пошлины относится

на 1 число третьего месяца по отношению к отчетному. Таким образом, пошлина на

месяц t будет устанавливаться по цене биржи за месяц t–2. Это слишком рискован-

ный механизм: если в месяце t были низкие цены на бирже, то пошлина формирует-

ся высокая, в то же время в месяц t+1 ценовая ситуации на бирже может кардиналь-

но измениться. Тогда ввоз сырца в месяце t+2 будет неоправданно дорогим. Иными

словами, предложенный механизм не микширует волатильности мирового рынка, а

может даже и увеличивать ее. Это также усиливает спекулятивные тенденции на

рынке.

В-третьих, переменная величина пошлины введена только по сахару-сырцу и са-

хару белому, а по другим сахаросодержащим товарам сохранены прежние механизмы.

Это, безусловно, чревато рисками возникновения таких ситуаций на рынке, когда ввоз

сахаросодержащих товаров окажется на много выгоднее ввоза сырца. Это привлекает

спекулянтов к такого рода ситуациям, что противоречит стратегии формирования ус-

тойчивости агропродовольственных рынков в стране.

Кроме того, не введены ограничения на ввоз сахара из Белоруссии и Казахстана,

что элиминирует влияние любого экономического механизма на этом рынке.

Рынок зерна

В конце декабря установлены временные (с 1 января по 1 мая 2004 г.) экспортные

пошлины на рожь, пшеницу и меслин в размере 25 евро за тонну при вывозе в страны,

не входящие в Таможенный союз. В адвалорном исчислении это составляет около 15–

20% от нынешней внутренней цены зерна.

Вывозные пошлины, вообще говоря, могут преследовать две цели – фискальную и

ограничительную. В пореформенной российской практике экспортные пошлины как

механизм ограничения вывоза, начиная с 1994 г., применяются очень ограниченно.

Если в 1992 г. 20% адвалорные вывозные пошлины действовали на все товары продо-

вольственной группы, то в 1993–1995 гг. вводились пошлины только на пшеницу и ку-

курузу (10–25%); с 1999 г. Россия ограничивает вывоз семян масличных (устанавливая

пошлины сначала на уровне 10%, но не ниже 15–20 экю, затем на уровне 20%, но не

ниже 30–35 евро). На протяжении всего переходного периода действовали пошлины –

на рыбу и рыбопродукты, спирты, которые носят скорее фискальный характер. В связи

с этим введение вывозных пошлин на продовольственное зерно представляет собой

новшество в аграрной политике страны.

Главной причиной введения этой меры называют стремление ограничить рост

хлебных цен в стране в условиях низкого урожая зерна в России в сезоне 2003/04 г.

Действительно, цены на хлеб в 2003 г. начали расти уже весной 2003 г. (рис. 53), а уро-

жай зерновых оказался существенно ниже двух предыдущих лет.

Рисунок 53

Динамика цен на хлеб и хлебопродукты

в 2003 г., в % к предыдущему месяцу

94

96

98

100

102

104

106

янв фев мар апр май июн июл авг сен окт ноя

Индексы цен на продовольствие

Индексы цен на хлеб и хл/б.изд.

Источник: Госкомстат России.

Низкий урожай, с одной стороны, обусловил стремительный рост зерновых цен

(рис. 54), которые в прошлом урожайном году были сильно депрессированы и явились

одной из причин финансового кризиса в сельском хозяйстве.

Рисунок 54

Динамика цен на зерновые в России

Динамика цен на зерно в России (Европ. часть), руб./тн EXW

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

4 000

4 500

5 000

5 500

6 000

28 мар 03

11 апр 03

25 апр 03

8 май 03

23 май 03

6 июн 03

20 июн 03

4 июл 03

18 июл 03

1 авг 03

15 авг 03

29 авг 03

12 сен 03

26 сен 03

10 окт 03

24 окт 03

6 ноя 03

21 ноя 03

5 дек 03

19 дек 03

3 янв 04

пшеница 3 класс пшеница 4 класс _пшеница 5 класс

фуражный ячмень продов. рожь

Примечание: EXW – цена на условиях франко-элеватор.

Источник: группа компаний Unidell.

С другой стороны, устойчивый (с 1998 г.) рост реальных доходов населения при-

вел к снижению спроса на хлеб, производство которого сокращается год от года (рис. 55).

Цены на хлеб в годы реформ так до конца и не были либерализованы: сначала феде-

ральное правительство, затем региональные власти почти повсеместно продолжали

контролировать рост цен на такой социальной значимый товар как хлеб. Особенно это

сдерживание стало заметным после кризисного 1998 г.

За 1998–2003 гг. все продовольственные цены выросли на 495%, хлебные цены –

только на 283%. Накопилось отставание цен, которое не могло не вылиться в их уско-

ренный рост. Начавшиеся с мая разговоры о предстоящем низком зерновом урожае

могли стать спусковым механизмом эскалации хлебных цен.

Такой вывод подтверждается и тем, что производство всех других, помимо хлеба,

зернопродуктов демонстрирует довольно устойчивый рост, в том числе и в прошедшем

году. Иными словами, несмотря на низкий урожай и высокий экспорт зерна, для произ-

водства хлебопродуктов зерна в стране хватает.

Рисунок 55

Динамика производства основных зернопродуктов в России в 2001–2003 гг.

Динамика производства хлеба в России, тыс. тонн

400

500

600

700

800

январь февраль март апрель май июнь июль август сентябрь октябрь ноябрь декабрь

2001 2002 2003

Динамика производства муки в России, тыс. тонн

700

800

900

1 000

1 100

январь февраль март апрель май июнь июль август сентябрь октябрь ноябрь декабрь

2001 2002 2003

Динамика производства макаронных изделий в России, тыс. тонн

40

50

60

70

80

январь февраль март апрель май июнь июль август сентябрь октябрь ноябрь декабрь

2001 2002 2003

Динамика производства комбикормов в России, тыс. тонн

500

550

600

650

700

750

800

850

январь февраль март апрель май июнь июль август сентябрь октябрь ноябрь декабрь

2001 2002 2003

Источник: группа компаний Unidell.

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что экспортные пошлины

на продовольственное зерно вряд ли остановят рост хлебных цен, так как причина этого

роста – не в низком уровне зернового обеспечения.

Высокие экспортные цены ухудшают условия зернового экспорта. Безусловно,

при таком уровне внутренних цен на зерно, который сегодня сформировался на внут-

реннем рынке, экспорт зерна становится менее привлекательным для экспортеров. Бо-

лее того, и без государственного вмешательства вывоз продовольственного зерна начал

сокращаться43. Однако крупные трейдеры мотивированы не только ценовой конъюнк-

турой, но также и собственным рыночным имиджем, который заставляет их присутст-

вовать на рынке даже при ухудшении ценовой ситуации. Кроме того, объявление о вы-

возных пошлинах за полмесяца до их введения не позволило трейдерам отклонить

43 Надо отметить, что слухи о введении вывозных пошлин только подстегнули зерновой экспорт в по-

следние месяцы 2003 г.

контракты, они будут выполнять их даже при наличии пошлины, что снизит рентабель-

ность экспортных операций.

Иными словами, введение экспортных зерновых пошлин не достигает своей цели,

но может заметно ухудшить положение российских зерновых трейдеров, которые в

2002/2003 г. существенно укрепили свои позиции на мировых рынках и, более того,

как мы уже отмечали, начали осуществлять крупные инвестиционные проекты по соз-

данию экспортной портовой инфраструктуры. Государство же их в этом поддержало,

выделив средства из федерального бюджета на субсидирование процентных ставок по

привлеченным кредитам на строительство припортовых сооружений по отгрузке зер-

на44. Скорее всего данная мера будет иметь сугубо популистский характер, что неуди-

вительно в год выборов.

Помимо регулирования рынка пшеницы и ржи в 2003 г. действовали ограничения

на импорт риса: введена импортная пошлина на рис и мукомольно-крупяную продук-

цию из него в размере 10%, но не менее 0,03 евро за килограмм. Защита отечественных

производителей вряд ли может быть основной целью данной меры. Во-первых, возде-

лывание риса в России является нетрадиционным занятием. Производство этой культу-

ры получило развитие лишь в нескольких регионах нашей страны, неспособных по-

крыть весь рыночный спрос. Поэтому определенное количество риса (300–500 тыс. т)

всегда завозилось из-за рубежа. Во-вторых, массированного импорта данной культуры,

который оказывал бы депрессирующее воздействие на отечественное производство, не

наблюдается (табл. 44). Поддержка же нескольких административных районов, зави-

сящих от производства этой культуры (преимущественно в Краснодарском крае) могла

бы осуществляться более адекватными методами. В-третьих, основным поставщикам

риса на российский рынок – Китаю, Таиланду и некоторым другим странам – предо-

ставляются преференционные режимы.

44 Приложение № 36 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2003 год».

Таблица 44

Производство, импорт и экспорт риса в России в 1997–2002 гг., тыс. т

1981–1985 1986–1990 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Импорт н.д. н.д. 376,6 266,2 561,8 351,5 346,9 466,4 452,3*

Производство 1132 1054 328 413 444 586 497 490 448

Экспорт н.д. Н.д. 13,2 14 5,8 27 12,1 9,6 н.д.

*Данные компании Unidell.

Источник: Таможенная статистика внешней торговли РФ, Госкомстат России.

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я