• 5

2.3. Межбюджетные отношения

и субнациональные финансы

Прошедший год был отмечен рядом событий, оказавших существенное влияние

как на текущее состояние бюджетных отношений между органами государственной

власти и управления различных уровней, так и на перспективы развития межбюджет-

ных отношений и региональных финансов в среднесрочной перспективе.

Среди важнейших событий 2003 г. в области фискального федерализма необхо-

димо отметить прежде всего принятие Государственной Думой и вступление в силу

двух базовых законов, явившихся результатом работы Комиссии при Президенте РФ по

подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между фе-

деральными органами государственной власти, органами государственной власти субъ-

ектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Речь идет о новой

редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного само-

управления в Российской Федерации», а также законе о внесении изменений и допол-

нений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос-

сийской Федерации». Новые принципы федеративных отношений, в том числе в фис-

кальной сфере, в случае их реализации в предусмотренном объеме способны сущест-

венно изменить ситуацию в области межбюджетных отношений и субнациональных

финансов в среднесрочной перспективе. Вместе с тем многое зависит от того, в каком

виде будут реализованы подходы, заложенные в перечисленных законодательных ак-

тах, в ходе реформирования остального массива федерального законодательства в этой

области, которое предполагается осуществить в 2004–2005 гг.

Помимо законодательного определения рамок федеративной реформы, явившего-

ся, без сомнения, основным событием 2003 г. в области межбюджетных отношений и

субнациональных финансов, существенное влияние на характеристики бюджетной сис-

темы на региональном и местном уровнях могут оказать меры, принятые в ходе про-

должения налоговой реформы. Речь идет прежде всего об отмене налога с продаж и

мерах по компенсации выпадающих доходов региональных бюджетов в результате это-

го решения, а также принятие новой главы Налогового кодекса, определяющей конст-

рукцию налога на имущество организаций – одного из наиболее значимых региональ-

ных налогов. Оба этих законодательных решения вступили в силу 1 января 2004 г.

Однако перед подробным анализом данных событий и их возможных экономиче-

ских эффектов проведем анализ основных показателей, характеризующих межбюджет-

ные отношения и бюджетную ситуацию на субнациональном уровне в 2003 г.

2.3.1. Основные тенденции развития отношений между

бюджетами различного уровня в Российской Федерации в 2003 г.

В целях анализа основных тенденций 2003 г. в области отношений между бюдже-

тами различных уровней рассмотрим структуру консолидированного бюджета Россий-

ской Федерации и ее изменение в течение последнего времени. В табл. 24 представле-

ны данные, характеризующие долю налоговых доходов, доходов и расходов бюджетов

субъектов Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации.

Таблица 24

Доля некоторых показателей бюджетов субъектов Федерации

в консолидированном бюджете Российской Федерации в 1992–2003 гг. (%)

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Налоговые доходы 44,2 53,1 53,4 47,6 49,5 53,1 56,6 49,2 43,5 37,4 35,1 39,6

Доходы* 44,1 53,1 52,9 47,6 49,5 53,1 54,0 48,9 45,4 40,1 37,4 37,6

Расходы 34,0 40,3 37,7 43,4 45,4 48,1 54,1 51,9 54,4 54,2 49,3 50,0

* Без учета финансовой помощи из федерального бюджета (за исключением сальдо непогашенных ссуд

из федерального бюджета), а также доходов целевых бюджетных фондов.

Источник: Министерство финансов РФ, расчеты ИЭПП.

Из данных, приведенных в табл. 24, видно, что тенденция к снижению доли нало-

говых доходов консолидированного бюджета, поступающих в бюджеты субъектов Фе-

дерации, наблюдавшаяся в 1999–2002 гг. (с учетом зачисления части доходов от едино-

го социального налога в федеральный бюджет начиная с 2001 г.), была несколько

скорректирована. Так, по итогам исполнения бюджетов Российской Федерации в

2003 г. в консолидированные бюджеты субъектов Федерации было зачислено свыше

39% налоговых доходов, поступивших в бюджетную систему, по сравнению с 35% го-

дом ранее. Вместе с тем доля совокупных доходов бюджетов субъектов Федерации (без

учета финансовой помощи из федерального бюджета) в показателе «Итого доходов»

консолидированного бюджета России сохранилась на уровне, лишь незначительно пре-

вышающем уровень предыдущего года, составив более 37%. Аналогичным образом

практически не изменилась доля расходов бюджетной системы, финансируемая из кон-

солидированных бюджетов субъектов Российской Федерации – по итогам 2003 г. она

составила около 50%.

В связи с этим интересно обратить внимание на тот факт, что по итогам 2003 г.

произошло сокращение доходов консолидированного бюджета Российской Федерации

на 1 п.п. к ВВП – до 31,1% ВВП с 32,1% ВВП в 2002 г. При этом налоговые доходы

консолидированного российского бюджета (без учета внебюджетных фондов) сократи-

лись на 0,6 п.п. ВВП. При этом практически полностью это падение произошло за счет

федерального бюджета, в то время как налоговые доходы консолидированных бюдже-

тов Российской Федерации составили, как и в предыдущем году, около 10% ВВП.

Именно это обстоятельство и обусловило рост доли налоговых доходов консолидиро-

ванных бюджетов субъектов Федерации в налоговых доходах консолидированного

бюджета России. Одновременно с незначительным сокращением налоговых доходов в

2003 г. наблюдалось некоторое падение совокупных доходов региональных бюджетов:

собственных доходов (без учета федеральной финансовой помощи) – до 11,7% ВВП (с

12% ВВП в 2002 г.) и итоговых доходов (с учетом всех безвозмездных перечислений) –

до 14,5% ВВП (с 14,9% ВВП в 2002 г.).

Рассматривая состояние налоговых доходов консолидированных региональных

бюджетов в 2003 г., необходимо отметить, что, как и ранее, более половины налоговых

доходов обеспечивают поступления двух налогов – налога на доходы физических лиц

(34% налоговых доходов региональных бюджетов) и налога на прибыль организаций

(27%). Следует отметить, что поступления этих двух налогов по отношению к ВВП в

2003 г. не сократились – доходы от налога на прибыль сохранились на прежнем уровне

 (около 2,7% ВВП), а поступления налога на доходы физических лиц даже несколько

выросли (с 3,4% ВВП до 3,6% ВВП). Также наблюдался существенный рост поступле-

ний акцизов (в 1,5 раза, до 0,7% ВВП) и падение доходов от платежей за пользование

природными ресурсами и налогов на малый бизнес.

При анализе подобных показателей исполнения консолидированных бюджетов

субъектов Российской Федерации и их сопоставлении с результатами исполнения фе-

дерального бюджета необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что начиная

с 2003 г. были приняты меры по увеличению степени централизации налоговых дохо-

дов в федеральном бюджете. Напомним, что в 2003 г. вступили в силу такие решения,

как полная отмена налога на пользователей автомобильных дорог, а также переход к

полному зачислению доходов от акцизов на табачные изделия в федеральный бюджет.

Несмотря на то, что выпадающие доходы региональных и муниципальных бюджетов

предполагалось компенсировать за счет таких мер в области межбюджетного перерас-

пределения налоговых доходов, как децентрализация акцизов на горюче-смазочные ма-

териалы и земельного налога, еще в 2002 г. утверждалось, что дополнительных налого-

вых доходов от этих мер будет недостаточно для полной компенсации бюджетных

потерь. Данные об исполнении бюджетов по состоянию на 1 января 2004 г. свидетель-

ствуют в пользу того, что сколько-нибудь значительного сокращения региональных на-

логовых доходов в целом по стране не произошло, что было достигнуто за счет как

прироста поступлений акцизов, так и налога на доходы физических лиц.

При этом анализ показателя налоговых доходов консолидированных бюджетов

Российской Федерации в расчете на душу населения показывает, что в 2003 г. не про-

изошло изменения межрегиональной неравномерности этого показателя – так, значение

соответствующего индекса Джини за год практически не изменилось и составило 0,52

(0,53 в 2002 г.). Наибольшее снижение налоговых доходов в абсолютном выражении

произошло у таких субъектов Федерации, как город Москва, Республика Татарстан,

Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Самарская область, Крас-

нодарский край, Республика Коми. Одновременно максимальный прирост налоговых

доходов в абсолютном выражении был достигнут в Московской области, Республике

Башкортостан, Челябинской области, городе Санкт-Петербурге, Красноярском крае.

Анализ изменения душевых налоговых доходов в относительном выражении показыва-

ет, что наибольший негативный эффект (падение более чем на 15% в реальном выра-

жении) перераспределение налоговых доходов имело для таких субъектов Федерации,

как Эвенкийский автономный круг, Республики Ингушетия, Северная Осетия-Алания,

Татарстан, Карелия, Коми, Алтай и Кабардино-Балкария, Самарская и Магаданская об-

ласти, Ямало-Ненецкий и Таймырский автономные округа. Вместе с тем максимальный

положительный прирост налоговых доходов на душу населения был достигнут в таких

регионах, как Агинский Бурятский, Ненецкий, Корякский и Чукотский автономные ок-

руга, республиках Башкортостан, Адыгея, Мордовия, Калмыкия и Марий-Эл, Омской,

Саратовской, Вологодской, Кемеровской и Липецкой областях.

Другими словами, результаты анализа не дают оснований утверждать, что всту-

пившие в силу в 2003 г. меры в области распределения налоговых доходов привели к

ярко выраженному перераспределению ресурсов от одного типа регионов к другому.

Среди проигравших от принятых мер находятся как регионы с высокой бюджетной

обеспеченностью, так и высокодотационные регионы, и наоборот. Скорее всего, на ве-

личину налоговых доходов консолидированных региональных бюджетов оказали влия-

ние иные факторы помимо налогового и бюджетного законодательства, поэтому прове-

денный нами анализ не дает представления о чистом эффекте принятых мер. Однако

следует отметить, что новая система распределения поступлений акцизов на горюче-

смазочные материалы привела к росту межрегиональной неравномерности размещения

налоговой базы: в результате не до конца проработанной системы взимания налога с

производителей, оптового и розничного звена поступления данного акциза, при росте

их общего объема, в 2003 г. были сконцентрированы на территории нескольких регио-

нов – 60% совокупных поступлений акцизов на автомобильный бензин, дизельное топ-

ливо и моторные масла в региональные бюджеты было сконцентрировано в бюджетах

10 субъектов Федерации (Ростовская, Оренбургская, Тюменская, Ярославская, Сара-

товская, Московская, Рязанская, Омская области, Республика Башкортостан и город

Москва), имеющих на своей территории нефтеперерабатывающие заводы. Именно этот

факт явился причиной введения нового порядка распределения акцизов на ГСМ между

региональными бюджетами в 2004 г., о котором пойдет речь ниже.

В 2003 г., как и годом ранее, был зафиксирован совокупный дефицит консолиди-

рованных бюджетов субъектов Федерации в размере около 0,4%. Указанный дефицит

был профинансирован за счет выпуска государственных и муниципальных ценных бу-

маг, привлечения кредитов от имени субъектов Федерации и муниципальных образова-

ний, а также приватизации государственного и муниципального имуществ. Примеча-

тельно, что по итогам 2003 г. в целом по стране сложился отрицательный баланс такого

источника финансирования бюджетного дефицита, как федеральные бюджетные ссуды

(т.е. в 2003 г. в целом по стране субъекты Федерации погасили свои обязательства по

ссудам в большем объеме, чем получили новые ссуды). Необходимо отметить, что за

ряд последних лет это первый случай опережающего возврата бюджетных ссуд регио-

нами.

Анализ количественных характеристик финансовой помощи бюджетам субъектов

Федерации из федерального бюджета (см. табл. 25) показывает, что объем перечис-

ляемых субнациональным бюджетам федеральных финансовых ресурсов на безвоз-

мездной основе несмотря на сокращение налоговых доходов федерального бюджета

по-прежнему остается достаточно высоким и в 2003 г. был зафиксирован на уровне

около 377 млрд руб., или 2,8% ВВП, что лишь немногим ниже 3% ВВП в предыдущем

году.

Расходы федерального бюджета на предоставление финансовой помощи субъек-

там Российской Федерации и муниципальным образованиям в 2003 г. не претерпели

существенных изменений по сравнению с рядом предшествующих лет. Несмотря на

проведенные реформы, отличительными характеристиками данного вида федеральных

бюджетных расходов по-прежнему являются значительные суммы средств, распреде-

ляемых в порядке межбюджетного регулирования без наличия каких-либо методологи-

ческих и финансово-экономических обоснований. В общем объеме переданных ресур-

сов доля финансовой помощи, распределяемой на формализованной основе, составляет

около 60%. Как и в предшествующие годы, на формализованной основе в 2003 г. осу-

ществлялось формирование и распределение только ограниченного объема финансовой

помощи (Федеральный фонд финансовой поддержки, Фонд компенсаций, Фонд софи-

нансирования социальных расходов и Фонд реформирования региональных финансов).

При этом даже в части указанных средств не была утверждена на уровне официального

нормативно-правового акта практически ни одна процедура формирования и распреде-

ления; исключение составил только Фонд реформирования региональных финансов,

методика формирования и распределения которого утверждена на уровне постановле-

ния Правительства Российской Федерации, что являлось условием Всемирного банка,

за счет средств которого производится финансирование данного вида финансовой по-

мощи.

Все прочие формы финансовой поддержки, а также выполняющие схожую функ-

цию бюджетные ссуды на финансирование кассовых разрывов, были сформированы и

распределены вне четких методологических процедур (за исключением небольшой

части дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов

субъектов Федерации).

Характерной чертой 2003 г. стали поправки в федеральный закон о федеральном

бюджете, утвержденные в июле и ноябре31, которые привели к весьма значительному

перераспределению финансовых ресурсов в пользу отдельных территорий по сравне-

нию с первоначально утвержденным бюджетным планом. После ноябрьских изменений

закон о федеральном бюджете на 2003 г. предусматривал передачу в субъекты Федера-

ции на безвозмездной основе на 80 млрд руб. (на 30%) больше, чем это предполагалось

в соответствии с суммой, предусмотренной в варианте закона, принятом в конце 2002 г.

Необходимо отметить, что в последние три года такие изменения стали достаточно

привычными, что ставит под сомнение эффективность проведенной реформы распре-

деления финансовой помощи регионам.

Проблема ежегодного пересмотра закона о бюджете и увеличение изначально

предусмотренных сумм, направляемых в региональные бюджеты, заключается не толь-

ко в том, что дополнительно выделяемые суммы не подлежат распределению в соот-

ветствии с формализованной процедурой, лежащей в основе подготовки закона о феде-

ральном бюджете на очередной финансовый год. Ежегодное увеличение размеров

финансовой помощи по сравнению с первоначально заявленными суммами, а также от-

сутствие заранее известных правил распределения этих дополнительных средств при-

водит к существенному смягчению бюджетных ограничений субнациональных властей.

Другими словами, в случае, если региональные власти заранее ожидают увеличения

объемов финансовых ресурсов, направляемых в регионы, а также предполагают отсут-

ствие формальных правил распределения этих ресурсов, то это оказывает негативное

воздействие на эффективность их деятельности по предоставлению общественных благ

на своей территории. В частности, если региональные власти считают, что при распре-

делении дополнительной финансовой помощи федеральные власти будут ориентиро-

ваться на такие показатели нуждаемости, как задолженность по заработной плате, ве-

личина кредиторской задолженности в жилищно-коммунальном секторе, то это не

способствует принятию мер в области повышения эффективности бюджетных расходов

и проведению реформы общественного сектора.

В качестве примера существующего порядка и принципов распределения допол-

нительной финансовой помощи можно привести решение о выделении беспроцентных

бюджетных ссуд бюджетам субъектов Российской Федерации в объеме до 5,5 млн руб.

со сроком возврата в течение трех лет на осуществление комплекса мер по подготовке

31 См. Федеральный закон от 7.07.2003 № 121-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ФЗ "О феде-

ральном бюджете на 2003 год"» и Федеральный закон от 11.11. 2003 № 150-ФЗ «О внесении изменений и

дополнений в ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год"».

объектов жилищно-коммунального хозяйства, находящихся в ведении субъектов Рос-

сийской Федерации и органов местного самоуправления, к осенне-зимнему периоду

2003/04 г.32

После внесения данного изменения закон о федеральном бюджете вступил в пря-

мое противоречие с Бюджетным кодексом Российской Федерации. А именно: утвер-

ждение срока возврата беспроцентной бюджетной ссуды в масштабе трех лет не соот-

носится с требованиями статьи 137 Бюджетного кодекса РФ о максимальном сроке

возврата ссуд, равном шести месяцам. Важно также отметить, что предоставление бес-

процентных ссуд является формой прямой финансовой поддержки их получателей, по

крайней мере в части суммы материальной выгоды, получаемой регионами вследствие

освобождения от платы за пользования средствами.

Правила предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации беспро-

центных бюджетных ссуд из федерального бюджета на осуществление комплекса мер

по подготовке объектов жилищно-коммунального хозяйства, находящихся в ведении

субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, к осенне-

зимнему периоду 2003/04 г., утвержденные Постановлением Правительства Российской

Федерации от 16 июля 2003 г. № 430, не дают представления о причинах, оказывающих

влияние на итоговую величину предоставляемой ссуды тому или иному субъекту Фе-

дерации. В результате очевидны диспропорции в итоговом распределении ссуд между

субъектами Российской Федерации, из которых иные не получили ссуд вовсе, другие

(Республика Саха (Якутия), Архангельская, Владимирская, Воронежская, Камчатская,

Мурманская, Псковская, Сахалинская, Ульяновская и Читинская области) стали обла-

дателями ссуды в размере более чем 100 млн руб., в то время как в такие регионы, как

Республика Адыгея, Коми-Пермяцкий, Чукотский и Эвенкийский автономные округа,

были направлены значительно меньшие суммы.

Другим каналом предоставления регионам финансовой помощи вне четко опре-

деленных рамок стали дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности

бюджетов субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что в первоначальном

варианте закона о федеральном бюджете на 2003 г. указанные дотации были утвержде-

ны в объеме 4 млрд руб. При этом методологическое обоснование распределения

средств (приказ Минфина России от 7 мая 2003 г. № 128) действовало только в отно-

шении 3,5 млрд руб. Оставшиеся средства, в том числе добавленные в данную статью в

результате изменений закона о федеральном бюджете осенью 2003 г. (более 2 млрд

руб.), не имели формализованной основы распределения.

Приведенные соображения свидетельствуют, что последние годы характеризуют-

ся явным замедлением начатого в 1997–1998 гг. процесса реформирования межбюд-

жетных отношений, а в некоторых случаях (например, с точки зрения соотношения фе-

деральных ресурсов, распределяемых между регионами на формализованной и

дискреционной принципах) в 2002–2003 гг. наблюдался явный регресс. Такое положе-

ние может объясняться несколькими причинами.

Во-первых, в настоящее время сохраняется объективная перегруженность бюд-

жетной сферы федеральными расходными обязательствами, не обеспеченными соот-

ветствующим финансированием. В условиях несоответствия общего объема расходных

32 См. пункт 4 статьи 1 Федерального закона от 7.07. 2003 № 121-ФЗ «О внесении изменений и дополне-

ний в ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год"».

обязательств финансовым ресурсам, имеющимся в распоряжении властей, для органов

власти естественно стремление к тому, чтобы иметь в своем распоряжении свободные

ресурсы, которые могут быть оперативно направлены в тот или иной регион в зависи-

мости от возникающих потребностей.

Во-вторых, полномочия по распределению финансовой помощи между регио-

нальными бюджетами вне прозрачных нормативно закрепленных процедур являются

важнейшим рычагом воздействия на решения и политику субнациональных властей. В

условиях высокой межрегиональной неравномерности бюджетной обеспеченности, ха-

рактерной для России, необходима достаточно высокая степень централизации налого-

вых доходов в федеральном бюджете и соответственно большой объем перераспреде-

ляемых между регионами бюджетных ресурсов. Таким образом, с помощью

финансовых механизмов степень влияния на региональные власти, формально обла-

дающие определенной степенью независимости в принятии решений в рамках собст-

венной компетенции, может быть значительной. Эта ситуация, по нашему мнению, яв-

ляется одной из основных причин, по которой использующиеся в течение нескольких

лет методики распределения основных видов финансовой помощи не были закреплены

в бюджетном законодательстве.

В-третьих, необходимо отметить, что в последние два года активно велись дис-

куссии по поводу федеративной реформы, важнейшей составной частью которой будет

реформа принципов бюджетных отношений в Федерации, включая принципы распре-

деления финансовой помощи. Можно утверждать, что к настоящему времени достигнут

определенный консенсус в отношении основных принципов такой реформы и сроков ее

проведения. В этих условиях одновременная реализация другой реформы в той же об-

ласти могла быть контрпродуктивной.

В любом случае реформа принципов распределения федеральной финансовой по-

мощи, как показывает практика последних лет, остается на повестке дня, так как суще-

ствующая система является недостаточно прозрачной, что не позволяет сделать выводы

о ее эффективности, а также дает основания предполагать возможность создания с ее

помощью негативных стимулов для бюджетной политики региональных и местных

властей.

Таблица 25

Финансовая помощь из федерального бюджета консолидированным

бюджетам субъектов Федерации в 1992–2004 гг. (% ВВП)

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004*

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

Дотации

и субвенции 0,00 0,02 0,09 0,06 0,09 0,13 0,10 0,06 0,15 0,54 0,28 0,29 0,28

в том числе:

Дотации и субвен-

ции ЗАТО и г.

Байконур

0,11 0,12 0,11 0,11 0,09

Дотации и суб-

венции ЗАТО 0,11 0,06 0,06

Продолжение таблицы 25

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

Дотации г. Байко-

нуру 0,00 0,00 0,00

Субвенции ЗАТО

на капитальные

вложения

0,03 0,03

Субвенции ЗАТО

на отселение 0,01 0,01

Субвенции ЗАТО

на финансирование

программ развития

ЗАТО

0,01 0,00

Прочие дотации и

субвенции 0,04 0,42 0,17 0,18 0,18

Дотация г. Сочи 0,01 0,01 0,01

Дотации на воз-

мещение убытков от

содержания объек-

тов ЖКХ, передан-

ных в ведение орга-

нов местного

самоуправления

0,08 0,08 0,03

Прочие дотации

бюджетам субъек-

тов Федерации

(поддержание сба-

лансированности

бюджетов и возме-

щение потерь)

0,07 0,09 0,13

Прочие субсидии

и субвенции бюд-

жетам субъектов

Федерации и муни-

ципальных образо-

ваний

0,01 0,01 0,01

Субвенции 0,79 0,69 0,42 0,12 0,12 0,09 0,02 0,20

Трансферты из

ФФПР 0,00 0,00 0,36 1,17 1,04 1,22 1,12 0,99 0,96 1,14 1,36 1,30 1,15

в том числе: 0,00 0,00

Трансферты 0,00 0,00 0,36 0,86 0,68 0,86 1,00 0,99 0,96 1,14 1,36 1,30 1,15

в том числе госу-

дарственная под-

держка «северного

завоза»

0,06 0,08 0,08 0,07 0,05

Трансферты за

счет НДС 0,00 0,00 0,00 0,31 0,36 0,36 0,12

Субсидии и суб-

венции из Фонда

компенсаций

0,37 0,38 0,36 0,33

в том числе:

субсидии на реали-

зацию закона о

социальной защите

инвалидов

0,13 0,12 0,06 0,05

субвенции на реа-

лизацию закона о

государственных

пособиях гражда-

нам, имеющим

детей

0,24 0,21 0,16 0,14

Продолжение таблицы 25

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

субвенции на воз-

мещение льгот по

оплате услуг ЖКХ в

соответствии с фе-

деральным законо-

дательством

0,02 0,10 0,10

Прочие субвенции

и субсидии Фонда

компенсаций

0,02 0,04 0,04

Средства Фонда

софинансирования

социальных расхо-

дов

0,15 0,11 0,02

Средства Фонда

регионального

развития

0,03 0,05 0,10 0,10 0,16

Государственная

поддержка дорож-

ного хозяйства

0,18 0,11 0,27 0,27 0,31 0,19

Средства Фонда

реформирования

региональных

финансов

0,00 0,01 0,01 0,01

Средства, пере-

данные по взаим-

ным расчетам

0,61 1,95 2,54 0,42 0,81 0,43 0,36 0,14 0,28 0,05 0,20 0,14

Ссуды за вычетом

погашения другим

уровням гос.

управления:

0,09 0,03 0,02 0,04 0,23 0,64 –0,03 –0,10 –0,08 0,02 0,09 –0,01

Недоперечислено

отчислений от

бюджетов субъек-

тов РФ в целевые

бюджетные фонды

0,00 0,00 0,00 0,02 0,05

Прочие виды фи-

нансовой помощи 0,00 0,13 0,18 0,23 0,11

в том числе:

Средства, переда-

ваемые бюджетам

других уровней для

осуществления

государственных

программ

0,00 0,11 0,00

Мероприятия в

области региональ-

ного развития, фе-

деральные целевые

и прочие програм-

мы

0,18 0,23

Всего: средства,

переданные бюд-

жетам _________других

уровней власти

1,49 2,70 3,4 1,8 2,3 2,5 1,60 1,36 1,54 2,56 3,03 2,84 2,23

*Запланировано Законом от 23.12. 2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год».

2.3.2. Перспективы развития межбюджетных

отношений в 2004 г.

Продолжение налоговой реформы в 2003 г. имело прямое отношение к межбюд-

жетным отношениям, региональным и муниципальным финансам. Среди важнейших

решений, рассматривавшихся в парламенте в предвыборный год, следует отметить

вновь поднятый вопрос о целесообразности отмены налога с продаж, а также рассмот-

рение и принятие главы Налогового кодекса о налоге на имущество организаций.

Дискуссия о налоге с продаж в России имеет длительную историю. С момента

своего введения в 1998 г. целесообразность взимания этого налога подвергалась со-

мнению. В 2001 г., после того как Конституционный Суд признал не соответствую-

щими Конституции РФ некоторые положения закона «Об основах налоговой систе-

мы» в части, регулирующей налог с продаж, была одобрена глава Налогового

кодекса, посвященная регулированию налога с продаж, закон о введении в действие

которой содержал положение об отмене данного налога с 1 января 2004 г. При этом

необходимо отметить, что вопрос об отмене налога с продаж обсуждался уже в

2001 г., однако опасения по поводу масштабного снижения доходов региональных и

местных бюджетов вследствие налоговой реформы (в части отмены оборотных нало-

гов, снижения ставки налога на прибыль организаций) не позволили принять решение

об отмене данного налога.

Таким образом, дискуссия об отмене налога с продаж была реанимирована весной

2003 г., когда в рамках обсуждения пакета законодательных инициатив Правительства

в области налоговой реформы на повестку дня был вновь поставлен вопрос о продле-

нии срока действия налога с продаж в России.

Следует отметить, что с точки зрения экономической эффективности существует

ряд аргументов как в пользу сохранения налога с продаж наряду с налогом на добав-

ленную стоимость, так и против их одновременного взимания. С одной стороны, налог

с розничных продаж, особенно в случае расширения полномочий региональных вла-

стей по его регулированию, приводил бы к росту налоговой автономии субнациональ-

ных властей и являлся бы источником собственных налоговых доходов региональных и

местных бюджетов. С другой стороны, взимание налога с продаж позволяет осуществ-

лять экспорт налогового бремени на жителей других регионов, а в отсутствие регио-

нальных налоговых органов дополнительные издержки, связанные с одновременным

взиманием НДС и налога с продаж, ложатся на федеральные налоговые органы. Поми-

мо этого, более половины доходов бюджетной системы России от налога с продаж бы-

ло сосредоточено в бюджетах трех регионов – городов Москвы и Санкт-Петербурга, а

также Московской области.

Определение того, насколько издержки от взимания налога с продаж в россий-

ских условиях превышают связанные с ним выгоды, во многом – задача политического

выбора, однако, по нашему мнению, с учетом контекста российской налоговой рефор-

мы решение о сохранении налога с продаж являлось бы малоэффективным по следую-

щей причине. Изменение ранее принятого решения об отмене налога с продаж могло

послужить сигналом налогоплательщикам о том, что власти могут изменять ранее при-

нятые решения, что, в свою очередь, могло бы негативно сказаться на ходе и результа-

тах налоговой реформы в целом.

В итоге решение о сохранении налога с продаж не было принято, однако были

удовлетворены требования региональных властей о компенсации выпадающих доходов

региональных и местных бюджетов. В качестве такой компенсации было принято ре-

шение о передаче в бюджеты субъектов Федерации: поступлений налога на прибыль

организаций в размере 1 п.п. налоговой ставки; всех доходов бюджета, поступающих в

рамках специальных налоговых режимов для малого бизнеса (за исключением части,

направляемой в государственные внебюджетные фонды); федеральной доли акциза на

алкогольную продукцию в части, взимаемой с акцизных складов (вместе с изменением

порядка уплаты акцизов на алкогольную продукцию такое решение означает передачу

существенной доли поступлений данного вида акцизов). Помимо этого, в рамках ре-

формирования налогового законодательства и принятия новой главы Налогового ко-

декса в бюджеты субъектов Федерации с 2004 г. полностью зачисляются поступления

налога на игорный бизнес.

Вторым важным решением для субнациональных бюджетов, принятым в 2003 г.,

являлось одобрение новой главы Налогового кодекса, посвященной регулированию на-

лога на имущество организаций. Первоначально законопроект, внесенный Правитель-

ством, предполагал такие нововведения, как сужение налоговой базы за счет исключе-

ния из нее запасов и незавершенного строительства, существенное сокращение

устанавливаемого федеральным законом перечня имущества, не подлежащего налого-

обложению (право по введению любого количества дополнительных льгот, как и в на-

стоящее время, предлагается сохранить за органами власти субъектов Федерации), от-

каз от освобождения от налогообложения категорий налогоплательщиков и переход к

предоставлению льгот категориям имущества, а также увеличение максимальной нало-

говой ставки с 2% до 2,6%.

В результате рассмотрения законопроект был одобрен практически в предложен-

ном виде, однако размер максимальной налоговой ставки был снижен до 2,2%. Необхо-

димо отметить, что, с одной стороны, ограничение максимального размера ставок по

региональным налогам является нецелесообразным, так как ведет к ограничению нало-

говой автономии региональных властей в отношении одного из общепринятых источ-

ников налоговых доходов субнациональных бюджетов. Однако, с другой стороны, в

российских условиях такое ограничение имеет свои причины.

Как уже говорилось выше, российское законодательство устанавливает большое

количество бюджетных обязательств, не сопровождающихся финансированием, причем

ответственность за исполнение этих обязательств в большинстве случаев возложена на

региональные и местные власти. В этих условиях установление величины максималь-

ной ставки регионального налога фактически означает создание стимулов для регио-

нальных властей к установлению налоговой ставки на максимальном уровне (в особен-

ности, в дотационных регионах).

В 2003 г. было принято важное решение, имеющее отношение как к повышению

общей эффективности налоговой системы, так и к состоянию региональных финансов.

В 2002–2003 гг. сложилась ситуация, при которой в соответствии с положениями главы

25 Налогового кодекса региональные власти получили право варьировать ставку налога

на прибыль организаций в части, зачисляемой в бюджет субъекта Федерации, лишь в

пределах 4 п.п. Между тем закон о введении в действие данной главы Налогового ко-

декса устанавливал, что в случае наличия инвестиционного соглашения между налого-

плательщиком и органами власти субъекта Федерации, заключенного до момента всту-

пления в силу главы 25 Налогового кодекса, к налогоплательщику применяются все

льготы, предусмотренные данным соглашением. В результате использование фирм, за-

ключивших ранее такие соглашения с органами власти некоторых регионов, в целях

минимизации налоговых платежей (с использованием трансфертного ценообразования)

стало наиболее выгодным из имеющихся в наличии способов налогового планирова-

ния. В 2003 г. было принято решение о прекращении действия данной нормы с 2004 г.

Закон о федеральном бюджете на 2004 г. также содержит в себе некоторые нова-

ции налогового характера, имеющие отношение к межбюджетным отношениям и суб-

национальным финансам. Выше уже говорилось о том, что результаты использования

нового механизма взимания акцизов на горюче-смазочные материалы с целью эффек-

тивного распределения соответствующих налоговых поступлений между федеральным

и региональными бюджетами показали неэффективность этого механизма с перерас-

пределительной точки зрения при эффективности с точки зрения совокупной величины

налоговых поступлений.

В итоге было принято решение о том, что доля поступлений данного налога, ко-

торая направляется в бюджеты субъектов Российской Федерации, должна быть разде-

лена на две части. Первая (50% от доходов консолидированного бюджета Российской

Федерации от акцизов на ГСМ) путем централизации доходов в федеральном бюджете

будет распределяться между региональными бюджетами пропорционально длине авто-

мобильных дорог общего пользования и количеству зарегистрированных транспортных

средств в субъекте Федерации. Вторая (10% от поступлений данных акцизов с террито-

рии субъекта Федерации) будет зачисляться в региональный бюджет в порядке, дейст-

вовавшем в 2003 г. Таким образом, начиная с 2004 г. в России будет применяться

принципиально новый механизм распределения налоговых доходов между федераль-

ным и региональными бюджетами.

Перечисленные решения в области передачи налоговых доходов на региональный

уровень позволили принять меры, направленные на централизацию поступлений нало-

гов с неравномерно размещенной налоговой базы – так, с 2004 г. в федеральный бюд-

жет будет направляться на 4,5 п.п. больше поступлений налога на добычу полезных ис-

копаемых (в части добычи углеводородного сырья), а также полностью будут

зачисляться доходы от данного налога, взимаемого при добыче природного газа.

В части финансовой помощи субнациональным бюджетам закон о федеральном

бюджете на 2004 г. предусматривает, что региональным и муниципальным бюджетам в

различных формах в 2004 г. будет передано более 340 млрд руб., или 2,2% ВВП. Эта

цифра ниже показателей последних лет, однако стоит принимать во внимание тот факт,

что, как правило, итоговый объем финансовой помощи по результатам финансового

года бывает выше, чем предусматривает первая редакция закона о федеральном бюд-

жете – так, если бы в 2003 г. в виде финансовой помощи бюджетам субъектов Федера-

ции была бы выделена сумма, первоначально предусмотренная законом о федеральном

бюджете (без учета летних и осенних изменений 2003 г.), то ее совокупный объем со-

ставил бы менее 2% ВВП.

2.3.3. Начало реализации федеративной реформы

Выше уже говорилось о том, что одним из важнейших событий 2003 г. стало на-

чало практической реализации федеративной реформы – результата работы Комиссии

при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении

полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной вла-

сти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами

местного самоуправления, образованной Указом Президента № 741 от 21 июня 2001 г.

В задачи Комиссии первоначально входила разработка предложений и представление

их Президенту в таких областях, как повышение эффективности системы разграниче-

ния полномочий и предметов ведения между федеральными, региональными и мест-

ными властями, регулирование предусмотренного Конституцией РФ договорного раз-

граничения полномочий между органами власти различного уровня, механизмы пере-

дачи полномочий нижестоящим уровням государственной власти и местного само-

управления, порядок разрешения разногласий между властями различного уровня в

сфере разграничения полномочий и предметов ведения.

Также в задачи Комиссии входило оказание содействия в устранении возмож-

ных разногласий в процессе работы по приведению конституций, уставов, законов и

иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, договоров и

соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными

органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Рос-

сийской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и феде-

ральными законами.

Результатом работы Комиссии стала инвентаризация всего объема полномочий

федеральных, региональных и местных органов власти, а также подготовка поправок в

различные законодательные акты Российской Федерации, направленные на уточнение

полномочий различных уровней власти и управления, порядка их разграничения, ис-

полнения и финансирования. С точки зрения фискального федерализма важнейшими из

подготовленных по результатам работы Комиссии законопроектов являются проект но-

вой редакции Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации» и проект закона о внесении изменений и дополнений в Закон

«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни-

тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Оба эти документа в конце 2002 – 2003 г. были внесены в Государственную Думу,

одобрены и подписаны Президентом. При этом оба законодательных акта содержат по-

ложения, согласно которым все существенные нововведения, имеющие отношение к

регулированию фискальных взаимоотношений между уровнями государственной вла-

сти и управления, вступают в силу только при условии введения в действие поправок в

Налоговый и Бюджетный кодексы, обеспечивающих реализацию данных законов.

Одним из самых важных элементов новой конструкции российской бюджетной

системы, которая последует за вступлением в силу новой редакции Федерального зако-

на «Об общих принципах организации местного самоуправления», будет являться ус-

тановление на всей территории Российской Федерации единообразной структуры орга-

нов местного самоуправления, включающей в себя муниципальные образования трех

типов. Поясним, что к настоящему времени в России сформировалась смешанная сис-

тема организации бюджетной системы на субрегиональном уровне, когда местные ор-

ганы власти, обладающие бюджетными правами (т.е. располагающие собственным

бюджетом и являющиеся полноправными субъектами межбюджетных отношений во

взаимоотношениях с региональными властями), формируются на уровне городов ре-

гионального подчинения и районов либо на уровне поселений (одноуровневая систе-

ма). В некоторых случаях субъекты Федерации формируют двухуровневую систему

местных органов власти либо двухуровневую систему, при которой первым, более вы-

соким уровнем управления является орган государственной власти, а вторым – орган

местного самоуправления. Во всех перечисленных случаях все органы местного само-

управления одного или двух уровней могут быть лишены бюджетных прав, а соответ-

ствующие расходы на предоставление местных общественных благ – финансироваться

по смете, утверждаемой региональными властями33. Соответственно схемы построения

межбюджетных отношений между региональными и местными властями сильно отли-

чаются друг от друга в зависимости от конкретного субъекта Федерации.

Необходимо отметить, что предложения по унификации структуры бюджетной

системы и принципов построения межбюджетных отношений на уровне субъектов Фе-

дерации уже содержатся в Программе развития бюджетного федерализма до 2005 г.,

однако данный документ содержит лишь предложения общего характера, касающиеся

возможности создания законодательных условий на федеральном уровне для формиро-

вания различных типов организации бюджетной системы на субрегиональном уровне, в

том числе – двухуровневой. По результатам работы Комиссии по подготовке предло-

жений в области разграничения полномочий было принято решение предложить феде-

ральному законодателю установить единую структуру органов местного самоуправле-

ния, состоящую из муниципальных образований трех типов – поселений,

муниципальных районов и городских округов (последний тип муниципальных образо-

ваний совмещает в себе полномочия поселений и муниципальных районов). При этом

федеральное законодательство теперь определяет полномочия органов местного само-

управления всех типов муниципальных образований, а также регламентирует принци-

пы и порядок осуществления бюджетных взаимоотношений всех типов муниципальных

образований между собой, а также с региональными властями.

Возможно, такое решение, отраженное в новой редакции Закона «Об общих

принципах местного самоуправления в Российской Федерации», является достаточно

радикальным изменением по сравнению с существующей ситуацией. Однако задача

совершенствования структуры бюджетной системы решалась параллельно со множест-

вом иных задач – в частности, уточнением перечня полномочий каждого уровня власти

и управления, порядка разграничения и делегирования полномочий, повышением

эффективности системы распределения финансовой помощи на субрегиональном

уровне и т.п. Поэтому можно предположить, что предоставление, например, органам

власти субъектов Федерации права выбора между установленными федеральным

законодательством вариантами построения бюджетной системы на своей территорией

наряду с реализацией множества иных нововведений привело бы к излишнему

усложнению налогово-бюджетных и прочих отношений между уровнями власти и

управления в период реформы, а также означало бы невозможность установления

единой схемы разграничения расходных полномочий и налоговых доходов именно в

федеральном бюджетном законодательстве. Между тем, оставляя за рамками данного

анализа соображения экономической эффективности новой схемы административно-

территориального устройства на региональном уровне, необходимо напомнить, что

именно задача разграничения полномочий была поставлена перед президентской Ко-

миссией – автором данных законов.

Помимо установления новых принципов организации органов местного само-

управления и соответственно изменения структуры бюджетной системы на субрегио-

33 Подробнее о сложившейся ситуации с организацией межбюджетных отношений на субрегиональном

уровнем см.: Курляндская Г. Бюджетный плюрализм российских органов власти / Совершенствование

_____межбюджетных отношений в России. Сборник статей. Научные труды ИЭПП №24Р. М.: ИЭПП, 2000.

С. 365–409.

нальном уровне федеративная реформа в своей фискальной части охватывает следую-

щие области:

-определение и состав полномочий каждого уровня власти и управления;

-определение и состав налоговых полномочий и налоговых доходов органов власти и

управления каждого уровня;

-порядок разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной сис-

темы;

-законодательное закрепление процедур предоставления межбюджетных трансфер-

тов из федерального, регионального и местных бюджетов;

-порядок введения временной финансовой администрации в субъектах Федерации и

муниципальных образованиях.

Осенью 2003 г., после окончательного принятия Государственной Думой базовых

законов в области федеративной реформы, Правительством Российской Федерации бы-

ли внесены в парламент законопроекты, предусматривающие изменение бюджетного и

налогового законодательства, определенного базовыми законами. Помимо этого целью

законопроектов является исправление существующих недостатков Бюджетного и Нало-

гового кодексов, уточнение некоторых терминов бюджетного законодательства в об-

ласти межбюджетных отношений, понятий налогового законодательства и т.д. Указан-

ные законопроекты были одобрены Государственной Думой третьего созыва в первом

чтении в ноябре 2003 г., рассмотрение во втором, ключевом, чтении запланировано на

первую половину 2004 г. (как будет показано далее, законопроекты подразумевают

принятие ряда непопулярных решений, поэтому, по всей видимости, их содержатель-

ное рассмотрение было решено отложить на период после парламентских и президент-

ских выборов).

Рассмотрим подробнее содержание предложенных Правительством изменений в

бюджетное и налоговое законодательство. Такой анализ представляется нам чрезвы-

чайно важным по той причине, что данные документы (особенно в части, предпола-

гающей внесение изменений в Бюджетный кодекс) являются по своей форме концепту-

альным программным документом Правительства в области реформирования

межбюджетных отношений, имеющим, с нашей точки зрения, большее значение, чем

две предшествующих программы реформ в этой области34, так как они (документы)

существуют в виде законопроекта и рассматриваются Государственной Думой.

Законопроект о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс в части

межбюджетных отношений представляет собой достаточно объемный документ c

большим объемом предлагаемых новаций в соответствующей сфере нормативно-

правового регулирования. В частности, рассматриваемый законопроект предусматри-

вает следующие существенные изменения в действующем законодательстве:

1. Уточнение определений основных терминов и понятий, использующихся в дей-

ствующем бюджетном законодательстве, и введение новых терминов. В число послед-

них входят такие понятия, как расходные обязательства, бюджетные обязательства,

межбюджетные трансферты.

2. Определение нового состава бюджетных полномочий всех органов государст-

венной власти всех уровней и органов местного самоуправления различных типов.

34 Имеются в виду Концепция совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации в

1998–2001 гг. и Программа развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г.

3. Уточнение структуры бюджетной системы Российской Федерации с учетом из-

менения структуры органов местного самоуправления – включение в качестве состав-

ных частей бюджетной системы России бюджетов муниципальных районов, городских

округов, городских и сельских поселений, внутригородских территорий. При этом, как

и в действующей редакции Бюджетного кодекса, устанавливается принцип равенства

бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.

4. Введение новых принципов законодательного регулирования установления

расходных обязательств бюджетов различных уровней. В соответствии с новой редак-

цией определения принципа самостоятельности бюджетов предлагается не допускать

возможность установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одно-

временно за счет средств бюджетов двух и более уровней или без определения бюдже-

та, за счет которого осуществляется исполнение расходного обязательства. Такая фор-

мулировка является более четкой и однозначной по сравнению с аналогичным

положением действующей редакции БК.

5. Законодательное закрепление нормативов распределения доходов от федераль-

ных, региональных и местных налогов между различными бюджетами бюджетной сис-

темы (в настоящее время подобные нормы частично содержатся в Бюджетном кодексе,

законах о федеральном бюджете на очередной год, налоговом законодательстве). В со-

ответствии с предложенными нормативами распределения налоговых доходов между

бюджетами различных уровней предлагается отказаться от централизации доходов от

региональных и местных налогов в вышестоящих бюджетах, а также от нормативной

децентрализации доходов от региональных налогов в местные бюджеты. При этом

предлагается перейти к новому порядку распределения налоговых доходов между

бюджетом автономного округа, входящего в состав области (края), и бюджетом этой

(этого) области (края) – в соответствии с законопроектом в отсутствие договора между

соответствующими органами государственной власти автономного округа и области

(края) доходы от федеральных налогов, подлежащие в соответствии с новой редакцией

Бюджетного кодекса зачислению в бюджет субъекта Федерации, зачисляются в бюджет

области (края).

6. Законодательное регулирование порядка установления органами государствен-

ной власти субъектов Федерации нормативов отчислений от федеральных и региональ-

ных налогов в местные бюджеты. Предлагается устанавливать региональными закона-

ми единые для всех муниципальных образований долгосрочные нормативы, а также

дополнительные краткосрочные (ежегодные) нормативы отчислений от региональных

и федеральных налогов в местные бюджеты с установлением ограничений на возмож-

ности их дискреционного применения.

7. Введение принципиально нового порядка разграничения расходных обяза-

тельств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных об-

разований, практически полностью исключающего существование нефинансируемых

федеральных и региональных расходных мандатов. Так, предлагаемые Правительством

нормы устанавливают, что в случае принятия федеральными органами государствен-

ной власти расходных обязательств, не относящихся к полномочиям Российской Феде-

рации (т.е. обязательств региональных и местных властей), такие обязательства подле-

жат финансированию за счет субвенций из федерального бюджета. При этом

федеральные законодательные акты, устанавливающие такие обязательства, должны

содержать порядок расчета таких субвенций и ежегодно вводиться в действие феде-

ральным законом на очередной финансовый год при условии утверждения данным за-

коном соответствующих субвенций. Аналогичные нормы предлагается установить и

применительно к расходным обязательствам, устанавливаемым вышестоящими вла-

стями для местных бюджетов.

8. Введение в бюджетный процесс нового документа – реестра расходных обяза-

тельств органов государственной власти и местного самоуправления, под которым по-

нимается свод нормативно-правовых актов и заключенных договоров, предусматри-

вающих возникновение расходных обязательств за счет средств соответствующих

бюджетов.

9. Детальное законодательное регулирование порядка расчета и предоставления

межбюджетных трансфертов нижестоящим бюджетам. В соответствующей главе новой

редакции Бюджетного кодекса предлагается установить формы межбюджетных транс-

фертов, порядок распределения таких трансфертов из федерального бюджета, как дота-

ции из фонда финансовой поддержки субъектов РФ, федерального фонда компенсаций.

Предлагаемый к закреплению в Бюджетном кодексе порядок распределения указанных

фондов в целом повторяет сложившуюся к настоящему времени практику расчета и

распределения средств указанных фондов.

Вместе с тем предлагается установить в Бюджетном кодексе порядок распределе-

ния и предоставления средств финансовой помощи на региональном уровне. При этом

предлагаемая Правительством система финансовой поддержки на уровне субъекта Фе-

дерации в целом повторяет контуры системы федеральной финансовой поддержки ре-

гиональных бюджетов (с учетом более сложной структуры бюджетной системы на суб-

региональном уровне) – предлагается установить такие формы межбюджетных

трансфертов местным бюджетам, как:

-дотации из региональных фондов финансовой поддержки поселений;

-дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов

(городских округов);

-дотации из районных фондов финансовой поддержки поселений;

-субвенции местным бюджетам из региональных фондов компенсаций;

-прочие средства финансовой поддержки.

10. Введение принципиально нового для российского бюджетного процесса вида

межбюджетных трансфертов – так называемого отрицательного трансферта, т.е. суб-

венции из местного бюджета в бюджет субъекта Федерации (муниципального района),

право на получение которого может возникнуть в случае значительного превышения

бюджетной обеспеченности муниципального образования среднего уровня бюджетной

обеспеченности муниципальных образований субъекта Федерации.

Помимо этого предлагается ввести такой вид межбюджетного трансферта, как

субвенция из бюджетов поселений бюджету муниципального района на решение во-

просов межмуниципального характера.

11. Введение нового инструмента бюджетного регулирования – осуществления

бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Феде-

рации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой адми-

нистрации.

В соответствии с предлагаемым к принятию законопроектом временная финансо-

вая администрация (т.е. федеральный орган исполнительной власти или орган исполни-

тельной власти субъекта РФ, уполномоченный подготавливать и принимать меры по

восстановлению платежеспособности субъекта Федерации (муниципального образова-

ния), а также осуществлять и контролировать осуществление отдельных бюджетных

полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации (местных властей))

может вводиться на срок до одного года по решению Высшего Арбитражного суда (ар-

битражного суда субъекта Федерации) по ходатайству Правительства РФ (руководите-

ля высшего органа исполнительной власти субъекта РФ). При этом временная финан-

совая администрация может быть введена, если просроченная задолженность бюджета

субъекта Федерации (муниципального образования), возникшая в результате решений,

действия или бездействия соответствующих властей, превышает 30% собственных

доходов соответствующего бюджета.

В рассматриваемом законопроекте устанавливаются основания и порядок введе-

ния временной финансовой администрации, ее полномочия, порядок разработки и со-

держание плана восстановления платежеспособности субъекта Федерации (муници-

пального образования), порядок исполнения бюджета субъекта Федерации (местного

бюджета) и осуществления контроля за его исполнением при введении временной фи-

нансовой администрации.

12. Введение требования об исполнении всех бюджетов бюджетной системы че-

рез органы Федерального казначейства.

Необходимость реформирования федерального бюджетного законодательства по

большинству из перечисленных направлений не вызывает сомнений у представителей

федеральных, региональных и местных властей, а также у представителей экспертного

сообщества, поэтому целесообразность принятия законодательного акта, направленно-

го на решение соответствующих проблем, является очевидной. Следует отметить, что

рассматриваемый документ обладает целым рядом недостатков, которые не носят кон-

цептуального характера. Однако основные положения концепции законопроекта, по

нашему мнению, будут способствовать существенному росту эффективности фискаль-

ного федерализма в России, среди них выделим особо:

-регулирование порядка разграничения расходных обязательств и декларация о на-

мерении отказа от использования нефинансируемых расходных мандатов в бюд-

жетных взаимоотношениях;

-закрепление доходов бюджетов всех уровней на долгосрочной основе и введение

федерального регулирования порядка распределения доходов от регулирующих на-

логов на уровне субъектов Федерации;

-законодательное регулирование порядка распределения межбюджетных трансфер-

тов из федерального, регионального и местных бюджетов, основанного на едином

подходе ко всем участникам данного процесса и объективных критериях, характе-

ризующих потребность в финансовых ресурсах;

-все вышеперечисленные положения концепции законопроекта в случае их соответ-

ствующей реализации приведут к повышению самостоятельности субнациональных

бюджетов, однако такой рост самостоятельности должен сопровождаться возмож-

ностью применения санкций к субъектам Федерации и муниципальным образова-

ниям, допускающим рост бюджетной задолженности. С этой целью законопроект

содержит регламентацию порядка введения и функционирования временной финан-

совой администрации в субъекте Российской Федерации (муниципальном образо-

вании).

Вместе с тем, несмотря на то что законопроект содержит ряд концептуальных

подходов, внедрение которых в бюджетное законодательство, по нашему мнению, бу-

дет иметь благоприятный эффект, по некоторым направлениям необходима доработка

данного законопроекта. В частности, следует указать на следующие недостатки рас-

сматриваемого документа:

1. Несмотря на содержащиеся в документе нормы, направленные против возмож-

ности применения нефинансируемых расходных мандатов к нижестоящим бюджетам,

не в полной мере очевиден механизм практической реализации указанных норм. Так,

действующее законодательство содержит большое количество норм, возлагающих не-

финансируемые или частично финансируемые обязательства на региональные и мест-

ные бюджеты. В соответствии с положениями рассматриваемого законопроекта в слу-

чае, если закон о федеральном бюджете не содержит норм о предоставлении субвенций

на цели финансирования таких обязательств, а сам закон, устанавливающий обязатель-

ства, не содержит критериев расчета таких субвенций, соответствующие нормы не под-

лежат применению в текущем периоде.

Следует отметить, что законопроект не содержит указаний ни на необходимость

отмены действующих законов и принятия новых законодательных актов, отвечающих

требованиям новой редакции Бюджетного кодекса, ни на порядок исполнения таких

обязательств в момент введения закона. С одной стороны, такая ситуация будет спо-

собствовать тому, что большинство обязательств, о которых идет речь, прекратят свое

действие с момента введения в действие данного законопроекта (в случае его принятия

в рассматриваемой редакции). С другой стороны, это может спровоцировать как отказ

от отмены нефинансируемых мандатов в процессе рассмотрения законопроекта в Госу-

дарственной Думе, так и массовые судебные разбирательства по поводу отказа от фи-

нансирования установленных законом обязательств вследствие новых норм Бюджетно-

го кодекса.

Таким образом, очевидна необходимость более тщательной проработки вопроса о

способах перехода к новому порядку передачи расходных обязательств нижестоящим

властям и финансирования таких обязательств.

2. Помимо реформирования порядка разграничения расходных обязательств меж-

ду бюджетами бюджетной системы основные дискуссии могут развернуться вокруг

значений нормативов распределения налоговых доходов между бюджетами. Необхо-

димо отметить, что существующие оценки достаточности налоговых доходов регио-

нальных и муниципальных бюджетов, формируемых в соответствии с предлагаемыми

нормативами, для финансирования собственных расходных обязательств сильно отли-

чаются друг от друга. В соответствии с оценками, предоставленными Правительством

РФ, в целом по стране будет обеспечена сбалансированность бюджетов, другие оценки

показывают, что может возникнуть переобеспеченность одних бюджетов и недостаточ-

ная обеспеченность других бюджетов.

По нашему мнению, в условиях таких масштабных изменений, которые предпола-

гает проводимая реформа, важную роль играют не конкретные значения нормативов

распределения налоговых доходов, а принципы их установления. С учетом изменения

не только состава расходных обязательств, но и принципов их распределения, а также

принципов распределения налоговых доходов и межбюджетных трансфертов, любые

оценки достаточности налоговых и неналоговых доходов на уровне отдельных субъек-

тов Федерации и муниципальных образований будут характеризоваться чрезвычайно

высокой погрешностью.

Представляется, что предложенные Правительством нормативы распределения

налоговых и неналоговых доходов заслуживают одобрения в первом чтении с учетом

возможности их дальнейшей корректировки в связи как с уточнением расходных обяза-

тельств, так и определением направлений налоговой реформы.

3. Несмотря на то обстоятельство, что формально в законопроекте выполняются

требования о законодательном регламентировании порядка распределения финансовой

поддержки на федеральном и региональном уровнях, предложенный Правительством

порядок распределения межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Федера-

ции обладает рядом существенных недостатков.

При рассмотрении возможных направлений регулирования порядка предоставле-

ния межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям следует иметь в виду

следующие обстоятельства. Во-первых, федеральное законодательство должно содер-

жать положения, направленные на возможность использования единых формальных

критериев распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности ко

всем участникам межбюджетного выравнивания, а также применения единых объек-

тивных критериев и подходов к распределению иных видов финансовой помощи. Во-

вторых, необходимо принимать во внимание самостоятельность субъектов Федерации

в определении основных направлений бюджетной политики на региональном уровне.

Разумное сочетание двух перечисленных принципов, по нашему мнению, должно

привести к тому, что в федеральном законодательстве должны содержаться требования

к общим контурам конструкции системы межбюджетного выравнивания и системы

предоставления межбюджетных трансфертов на субрегиональном уровне, включая

требования о едином характере применяемых методик, объективном характере исполь-

зуемых для расчета объема межбюджетных трансфертов показателей, недопустимости

симметричного изъятия доходов муниципалитетов в случае объективного роста их на-

логовых доходов и т.д. При этом существенная роль в вопросах правомерности приме-

нения тех или иных положений федерального законодательства должна принадлежать

толкованию указанных норм органами судебной системы.

К сожалению, авторы законопроекта пошли по другому пути, предполагающему

детальное регламентирование принципов межбюджетного регулирования на уровне

субъекта Федерации. С одной стороны, с учетом современного состояния судебной

системы, а также существующей ситуации, при которой в большинстве субъектов Фе-

дерации наблюдается дискриминация некоторых муниципальных образований при

осуществлении межбюджетного выравнивания, он представляется оправданным. С

другой стороны, такой подход существенно ограничивает возможности региональных и

муниципальных властей по установлению в регионе эффективной системы межбюд-

жетного регулирования с учетом региональных особенностей, сложившейся практики

осуществления межбюджетных отношений и т.д. Более того, предлагаемая в законо-

проекте система расчета сумм межбюджетных трансфертов не во всех случаях позво-

ляет объективно производить распределение финансовой поддержки, допуская в от-

дельных случаях возможность применения различных корректировок, дифференциаций

коэффициентов и т.д.

Представляется, что указанная глава законопроекта, посвященная принципам рас-

пределения межбюджетных трансфертов (в особенности, из бюджетов субъектов Феде-

Федерации), нуждается в существенной доработке при сохранении общих принципов,

заложенных авторами законопроекта.

4. Содержащаяся в законопроекте норма о возможности применения отрицатель-

ных трансфертов нуждается в тщательном анализе и существенной доработке.

С одной стороны, необходимость изъятия части бюджетных доходов муници-

пальных образований с высокой бюджетной обеспеченностью является обратной сто-

роной решения о расширении доходной базы муниципальных образований – в условиях

высокой степени межмуниципальной дифференциации налоговой базы и отсутствия

эффективного налога на недвижимость повышение нормативов закрепления иных на-

логовых доходов (в частности, налогов на доход) за местными бюджетами приведет к

получению сверхдоходов отдельными муниципальными образованиями при относи-

тельно низком приросте доходов других. В результате, в целях выравнивания бюджет-

ной обеспеченности, возникает необходимость межмуниципального перераспределения

бюджетных доходов не только с использованием межбюджетных трансфертов и диф-

ференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов, но также и путем

централизации (изъятия) части доходов высокообеспеченных муниципалитетов.

С другой стороны, в отличие от детально прописанного порядка распределения

дотаций, субвенций и субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Федерации

рассматриваемый законопроект не содержит аналогичного по степени проработки по-

рядка расчета и взимания отрицательных трансфертов. В частности, законопроект по-

зволяет достаточно произвольно применять данный инструмент межбюджетного регу-

лирования, не превышая установленные ограничения (применение отрицательных

трансфертов к муниципальным образованиям, в которых расчетные налоговые доходы

на душу населения в два и более раза превышали среднерегиональный уровень, расчет

объема отрицательного трансферта пропорционально превышению расчетных налого-

вых доходов двукратного среднерегионального уровня, невозможность превышения

суммы отрицательного трансферта половины разницы между расчетными налоговыми

доходами на душу населения и двукратным среднерегиональным уровнем расчетных

налоговых доходов на душу населения).

В результате складывается ситуация, когда помимо не вполне эффективной сис-

темы регулирования межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Федерации

местным бюджетам законопроект предусматривает еще один инструмент, позволяю-

щий при желании изымать дополнительные доходы местных бюджетов. Очевидно, что

в некоторых случаях такая ситуация создает стимулы для использования новой систе-

мы в целях доходной дискриминации отдельных муниципальных образований, что

свидетельствует о необходимости существенной доработки законопроекта в данной

части.

5. Предусмотренный проектом закона о внесении изменений и дополнений в

Бюджетный кодекс порядок введения и осуществления некоторых бюджетных полно-

мочий временной финансовой администрацией, безусловно, в большей степени отвеча-

ет критериям эффективности, чем варианты, рассматривавшиеся в процессе разработки

данного законопроекта. Тем не менее представляется, что в этой части законопроект

также требует доработки, направленной на достижение следующих целей:

-повышение степени учета интересов кредиторов региональных и местных бюдже-

тов как при формировании временной финансовой администрации, так и при разра-

ботке и осуществлении мероприятий, составляющих план восстановления платеже-

способности субъекта Федерации (муниципального образования);

-повышение степени участия судебных органов в процессе введения и функциони-

рования временной финансовой администрации.

В то же время представляется оправданной предложенная Правительством кон-

цепция формирования и функционирования временной финансовой администрации.

6. Не представляется необходимым предъявляемое законопроектом требование об

обязательности исполнения всех бюджетов бюджетной системы через органы Феде-

рального казначейства. С учетом общих соображений о бюджетной самостоятельности

региональных и местных властей, а также сложившейся практики исполнения бюдже-

тов различных уровней система исполнения бюджетов должна, по нашему мнению, но-

сить более децентрализованный характер и основываться на следующих положениях:

-федеральное законодательство должно содержать набор требований (стандартов)

исполнения бюджетов всех уровней, а также требования об исполнении федераль-

ного бюджета через органы Федерального казначейства;

-федеральное законодательство должно предусматривать право органов власти субъ-

ектов Федерации и муниципальных образований на создание собственных органов,

исполняющих бюджет (казначейств); при этом возможно наделение федеральных

властей (федерального Министерства финансов) полномочиями по осуществлению

проверки выполнения стандартов исполнения бюджетов региональными и местны-

ми казначействами и их сертификации;

-федеральное законодательство должно предусматривать возможность исполнения

региональных и местных бюджетов по договору на возмездной основе через органы

Федерального казначейства (за исключением случаев, когда исполнение региональ-

ных и местных бюджетов через органы Федерального казначейства является обяза-

тельным).

В любом случае представляется необходимым отказаться от закрепленной в зако-

нопроекте нормы об обязательном исполнении всех бюджетов бюджетной системы че-

рез органы Федерального казначейства. Наличие в законопроекте такой нормы, по на-

шему мнению, является одним из наиболее серьезных недостатков рассматриваемого

законопроекта.

7. В проекте федерального закона о внесении изменений и дополнений в Бюджет-

ный кодекс РФ не рассматривается проблема бюджетного статуса закрытых админист-

ративно-территориальных образований (ЗАТО). Исходя из общей логики законопроек-

та, их бюджетный статус предполагается установить эквивалентным бюджетному

статусу городских поселений или городских округов. Такое решение представляется

нам одним из возможных решений, однако в случае его принятия необходим ряд изме-

нений и дополнений в законодательство, направленных на изменение особого статуса

закрытых административно-территориальных образований.

Вместе с тем такое изменение статуса ЗАТО может являться нецелесообразным с

точки зрения министерств и ведомств, в ведении которых находятся те или иные ЗАТО.

В любом случае рассматриваемый законопроект должен детально регламентиро-

вать место и статус закрытых административно-территориальных образований в новых

условиях функционирования российской бюджетной системы.

8. Несмотря на то обстоятельство, что рассматриваемый законопроект был разра-

ботан как законопроект, направленный в том числе на реализацию положений новой

редакции законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-

сийской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных (предста-

вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации», некоторые положения законопроекта расходится с положениями указан-

ных законов. В ряде случаев (например, при регламентации системы межбюджетного

выравнивания на уровне субъекта Федерации) наличие аналогичных положений в за-

конах «Об общих принципах…» не представляется целесообразным.

Таким образом, принятие поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы должно

сопровождаться внесением изменений в законы «Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах органи-

зации законодательных (представительных) и исполнительных органов государствен-

ной власти субъектов Российской Федерации».

Второй из законопроектов, направленных на налогово-бюджетное сопровождение

федеративной реформы, – проект Федерального закона «О внесении изменений и до-

полнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу

Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федера-

ции"» – предполагает дополнение Налогового кодекса РФ положениями, необходи-

мость реализации которых следует из положений Федеральных законов «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об

общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель-

ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разработан-

ных с учетом рекомендаций Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений

в области разграничения полномочий между органами государственной власти различ-

ного уровня и органами местного самоуправления.

Данный документ предполагает внесение следующих изменений в Налоговый ко-

декс РФ:

1. Уточнение определений федеральных, региональных и местных налогов. Раз-

граничение полномочий между органами местного самоуправления поселений и город-

ских округов (муниципальных районов) по установлению местных налогов.

2. Внесение изменений в перечень федеральных, региональных и местных нало-

гов. Из всего набора налогов, составляющих налоговую систему России, к региональ-

ным налогам предлагается отнести налог на имущество организации и налог на игор-

ный бизнес. К местным налогам предлагается отнести земельный налог, налог на

имущество физических лиц, транспортный налог и торговый сбор. Полномочиями по

установлению транспортного налога и торгового сбора предполагается наделить лишь

органы местного самоуправления городских округов (муниципальных районов).

3. Уточнение положений Налогового кодекса, относящихся к регулированию спе-

циальных налоговых режимов, введение требования о зачислении всех налоговых пла-

тежей на счета органов Федерального казначейства с целью его последующего распре-

деления между бюджетами бюджетной системы.

4. Прекращение действия закона «Об основах налоговой системы в Российской

Федерации» и положений ряда иных нормативно-правовых актов.

В целом следует отметить, что рассматриваемый законопроект носит во многом

технический характер, за исключением положений, регламентирующих состав феде-

ральных, региональных и местных налогов. В этой части предлагается лишь одно су-

щественное изменение – передача транспортного налога из состава региональных в со-

став местных налогов (устанавливаемых органами местного самоуправления городских

округов и (или) муниципальных районов). Следует отметить, что с учетом отказа от

нормативной децентрализации 50% доходов от налога на имущество организаций в ме-

стные бюджеты такое изменение статуса транспортного налога представляется целесо-

образным.

Существенным недостатком рассматриваемого законопроекта является отсутст-

вие предпосылок к введению налога на недвижимость, являющегося в большинстве

стран мира основным доходным источником субнациональных бюджетов. По нашему

мнению, реформирование налогообложения имущества является одним из ключевых

вопросов реформы фискального федерализма, так как предполагает создание устойчи-

вой доходной базы для региональных и местных бюджетов. При этом предполагаемое

начало практической реализации федеративной реформы, намеченное на 2006 г., явля-

ется хорошим поводом для активизации усилий по переходу к эффективным принци-

пам налогообложения недвижимости, использующимся в мировой практике.

По нашему мнению, система налогообложения недвижимости, в отличие от

принципов, предусмотренных рассматриваемыми законопроектами, должна основы-

ваться на распределении налоговых полномочий и налоговых доходов от налогообло-

жения недвижимости между всеми тремя уровнями субнациональной власти:

-на уровне поселений должен взиматься поселенческий налог на жилую и мелкую

коммерческую недвижимость;

-на уровень субъектов Федерации необходимо передать поступления налога на про-

изводственную и коммерческую недвижимость;

-муниципальные районы (городские округа) должны располагать полномочиями по

дополнению региональной ставки регионального налога на производственную не-

движимость районной (городской) надбавкой и зачислять в бюджет поступления

данного налога в части данной надбавки.

Указанные задачи, а также проблемы определения методологических основ нало-

гообложения недвижимости, должны быть решены в ближайший год.

В целом следует отметить, что в случае своего вступления в силу рассмотренные

законопроекты приведут к наиболее существенному изменению отношений между

бюджетами различных органов власти с начала экономических реформ 1990-х гг. Од-

нако в настоящее время невозможно дать однозначную оценку их последствий. С од-

ной стороны, реализация предлагаемых нововведений позволит значительно повысить

прозрачность системы межбюджетных отношений (в особенности, на субрегиональном

уровне). Появляется перспектива решения некоторых из важнейших проблем россий-

ской системы бюджетного федерализма – необеспеченных расходных мандатов, струк-

туры бюджетной системы на субрегиональном уровне, формализованности распреде-

ления финансовой помощи и распределения налоговых доходов. С другой стороны,

введение в действие рассматриваемых норм не позволяет утверждать, что преследуе-

мые цели совершенствования российской системы межбюджетных отношений будут

достигнуты в полной мере.

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я