• 5

Роль органов управления образованием

Если перечисленные выше принципы относились к критерию эффек-

тивности функционирования элемента РС (в том числеусловиям допус-

тимости его состояния и т.д.), то определим теперь необходимые свойства

системы управления (см. рисунок 5), то есть опишем общие принципы

управления и оптимизации РС и условия их реализации.

Свойства управляемой системы (сложность, целенаправленность,

функционирование в изменяющихся условиях), совместно с исходными

для постановки и решения задачи оптимизации (см. выше) данными

являются теми основаниями, по которым можно выделить свойства сис-

темы управления. В первую очередь, управляющий орган должен иметь

информацию о состоянии управляемой системы и условиях ее функцио-

нирования (принцип обратной связи), обладать достаточными возможно-

стями для изменения этих состояний (принцип адекватности), в том

числес учетом временных характеристик функционирования управляе-

мой системы (условия оперативности, адаптивности и опережающего

отражения). Кроме того, как правило, в критерий эффективности или в

ограничения входит требование минимизации изменений системы и

используемых для этих изменений ресурсов и т.д. (принцип «наименьшего

действия»), что требует соответствующей структуры системы управления

(условие рациональной централизации). Далее, с точки зрения универсаль-

ности системы управления все элементы РС одного уровня должны нахо-

диться в одинаковых условиях (иметь равные возможности), что приводит

к принципу анонимности (демократического управления). И, наконец, так

как управляемые субъекты (элементы РС) ведут себя целенаправленно

(см. свойства управляемой системы выше, а также раздел 3), то при

управлении необходимо учитывать их собственные цели и интересы

(принцип согласования).

Следовательно, система управления РОС будет эффективной, если

она удовлетворяет следующим общим принципам:

1. Принцип обратной связи;

2. Принцип адекватности системы управления:

2.1. Условие оперативности;

2.2. Условие опережающего отражения;

2.3. Условие адаптивности;

3. Принцип «наименьшего действия»:

3.1. Условие рациональной централизации;

4. Принцип анонимности (демократического управления).

5. Принцип согласования.

Рассмотрим перечисленные принципы и условия более подробно и

обсудим качественно специфику их применения при управлении РОС.

1. Принцип обратной связи является, пожалуй, одним из наиболее из-

вестных принципов управления. В соответствии с этим принципом для

эффективного управления необходима информация о состоянии управ-

ляемой системы и условиях ее функционирования, причем реализация

любого управляющего воздействия и ее последствия должны контролиро-

ваться управляющим органом.

Для РОС это означает, что региональные и другие органы управления

должны, во-первых, осуществлять непрерывный мониторинг состояния

элементов РС и внешних условий их функционирования, и, во-вторых,

контролировать реализацию управляющих воздействий и тех изменений

состояний элементов РС, которые вызваны управляющими воздействия-

ми.

2. Принцип адекватности системы управления. Система управления

(ее структура, сложность, функции и т.д.) должна быть адекватна (соот-

ветственно, структуре, сложности, функциям и т.д.) управляемой системы.

Для РОС это означает, что каждый вышестоящий орган управления

системой образования должен обладать возможностью, во-первых, пере-

работать информацию о состоянии управляемой системы, и, во-вторых,

выработать соответствующие управляющие воздействия (см. также прин-

цип адекватности для управляемой системы выше). Адекватность должна

иметь место и в смысле диверсификации системы управления, то есть

функциональная избыточность систем управления реального времени

позволяет гарантировать (в определенном диапазоне внешних возмуще-

ний) устойчивость развития.

Например, если в некоторой ТС прогнозируется рост спроса на под-

готовку по определенным образовательным программам, то органы

управления РОС и ТС должны не только вовремя получить и обработать

эту информацию (см. принцип обратной связи), но и обладать достаточ-

ными ресурсами (информационными, финансовыми и др.) для реализации

решений, направленных на удовлетворение этого спроса.

Следующие условия отражают свойства системы управления, позво-

ляющие ей эффективно функционировать именно в изменяющейся обста-

новке, то есть реагировать на текущие изменения (условие оперативности)

и прогнозировать будущие изменения (условие опережающего отражения)

с учетом всей предыстории деятельности (условие адаптивности).

2.1. Условие оперативности требует, чтобы при управлении в режиме

реального времени информация, необходимая для принятия решений,

поступала, сами управленческие решения принимались и реализовывались

оперативно в соответствии с изменениями управляемой системы и внеш-

них условий ее функционирования. Другими словами, характерное время

выработки и реализации управленческих решений не должно превышать

характерное время изменений управляемой системы (то есть система

управления должна быть адекватна управляемым процессам в смысле

скорости их изменений).

Для РОС это означает, что, если, например, прогнозируется, что че-

рез четыре года возрастет спрос на выпускников, освоивших ту или иную

образовательную программу, то к соответствующему увеличению приема

нужно быть готовым (и, более того, необходимо формировать спрос на

обучение по этим образовательным программам) не позднее, чем через

год (с учетом того, что подготовка занимает, например, три года).

2.2. Условие опережающего отражениясложная адаптивная систе-

ма реагирует не на внешнее воздействие в целом, а по первому звену

много раз повторявшегося (в прошлом) последовательного ряда внешних

воздействий. Необходимым условием такого опережающего отражения

является последовательность и повторяемость внешних явлений. Следова-

тельно, при выработке управляющих воздействий недостаточно реагиро-

вать на изменения состояния управляемого объекта и условий его функ-

ционирования, а необходимо предсказывать и упреждать такие изменения

(то есть одного условия оперативности недостаточно).

Более того, управляющий орган должен заранее планировать те воз-

действия, которые он должен оказать на управляемую систему в случае,

если произойдут те или иные события.

Например, если в соответствии с прогнозом и/или планом социально-

экономического развития региона оказывается, что через некоторое время

изменится спрос на выпускников, освоивших ту или иную образователь-

ную программу, то для опережающего формирования спроса на образова-

тельные услуги по соответствующим образовательным программам может

оказаться недостаточным изменения структуры приема обучаемых, а

потребуется наличие готовой программы реструктуризации содержания

образования по другим образовательным программам.

2.3. Условие адаптивности. Если условие опережающего отражения

выражает необходимость прогнозирования состояния управляемой систе-

мы и соответствующих действий управляющего органа, то условие адап-

тивности утверждает, что, во-первых, при принятии управленческих

решений необходимо учитывать имеющуюся информацию об истории

функционирования управляемой системы, а, во-вторых, однажды приня-

тые решения должны периодически (см. условие оперативности) пере-

сматриваться в соответствии с изменениями состояния управляемой

системы и условий ее функционирования.

Для элемента РОС это означает, что, например, подготовка по неко-

торой образовательной программе может потребовать изменений ее

содержания в связи с появлением новых перспективных технологий.

3. Принцип «наименьшего действия» (первоначально заимствован из

механики) – когда в природе происходит некоторое изменение, количест-

во действия (энергии, ресурсов и т.д.1), необходимое для этого изменения,

является наименьшим возможным. Аналогом является принцип наипро-

стейшей конструкции: следует реализовывать простейшую структуру или

конструкцию системы, которая способна выполнять требуемую функцию.

Таким образом, принцип «наименьшего действия» требует, чтобы

управляющее воздействие, достигающее поставленной цели, выбиралось

таким образом, чтобы изменения в управляемой системе и требуемые для

этих изменений ресурсы были минимальны. Для реализации принципа

«наименьшего действия» необходимо выполнение следующего условия.

3.1. Условие рациональной централизации утверждает, что в любой

сложной многоуровневой системе существует рациональный уровень

централизации управления, ресурсов и т.д. Это утверждение, в частности

приводит к тому, что:

- необходима иерархическая организация и разделение полномочий,

причем полномочия (потоки информации и управляющие воздействия)

лиц, принимающих решения, ограничены составом подчиненных им

элементов и их функциями;

- должно выполняться условие наименьшего взаимодействия, то есть

взаимодействие (информационное, управляющее и т.д.) участников сис-

темы должно быть минимально возможным, обеспечивающим достиже-

ние поставленных целей и требуемый уровень устойчивости функциони-

рования системы;

- должна происходить локализация внешних воздействий, то есть из-

менение условий и/или целей функционирования части элементов систе-

мы должно минимально затрагивать другие элементы системы, и т.д.

Для конкретизации условия рациональной централизации необходи-

мо рассмотреть факторы, влияющие на эффективность управления в

многоуровневых иерархических системах.

Пусть имеется некоторая организационная система (например, РОС)

с фиксированной структурой подчиненности и механизмом управления

1 Корректно, в механике действие определяется как интеграл по времени от

функции Лагранжа.

 (совокупностью правил принятия решенийсм. раздел 3). Будем называть

децентрализацией любое изменение ее элементного состава и/или связей

между ее элементами, приводящее к тому, что взаимодействие (управ-

ляющее, информационное и т.д.) каждого из элементов с другими элемен-

тами уменьшается или, по крайней мере, не возрастает. Примером децен-

трализации является увеличение числа как управляющих органов, так и

управляемых элементов (при выполнении требования сокращения взаи-

модействия), введение дополнительных уровней иерархии, разбиение

управляемых элементов на подсистемы и т.д.

Обратное изменение, приводящее к возрастанию или, по крайней ме-

ре, к неубыванию взаимодействия, будем называть централизацией.

Примером централизации является сокращение числа управляющих

органов (при выполнении требования неуменьшения взаимодействия),

объединение подсистем, сокращение числа уровней иерархии и т.д. Отме-

тим, что децентрализация или централизация не обязательно подразуме-

вают изменение структуры системы - например, в рамках фиксированной

структуры может быть изменен механизм управления за счет сокращения

информационных потоков и т.д.

Децентрализация или централизация некоторой системы соответст-

вует "переходу" к новой системе. Сравнивая максимально возможные (в

рамках заданных ограничений) эффективности управления этими систе-

мами можно говорить о целесообразности централизации или децентрали-

зации - если эффективность не уменьшилась, то "переход" целесообразен.

Умея сравнивать результаты всех допустимых "переходов", можно выби-

рать наилучшую структуру и механизм управления.

Для оценки возможных изменений эффективности управления при

изменениях механизма управления необходимо четко представлять себе

те факторы, которые могут оказывать на нее влияние. В том числе, необ-

ходим учет следующих факторов [22]:

- фактор агрегирования, заключающийся в агрегировании (то есть

«свертывании», «сжатии», «суммировании» и т.д. - см. также Приложение

5) информации об участниках системы, подсистемах и т.д. по мере увели-

чения уровня иерархии.

Наличие агрегирования информации является характерной особенно-

стью иерархических систем управления - если бы каждый управляющий

орган на каждом из уровней обладал одинаково полной информацией (а

также одинаковыми целями и одинаковыми правами по принятию реше-

ний), то сама иерархия была бы бессмысленна. Наличие агрегирования

позволяет снизить информационную нагрузку, с одной стороны - на

управляющие органы (при движении информации "снизу вверх"), а с

другой стороны - на управляемые субъекты (например, за счет централи-

зованной обработки "общей" для всех участников нижних уровней ин-

формации об окружающей среде или о результатах деятельности "сосед-

них" подсистем - см. описание фактора неопределенности).

Так, например, руководитель крупной организации может не иметь

(точнее, не может и не должен иметь) детальной информации о том, чем в

каждый конкретный момент времени занят каждый из сотрудников;

региональная структура управления образованием вряд ли должна интере-

соваться успеваемостью конкретного ученика и т.д.;

- экономический фактор, заключающийся в изменении финансовых,

материальных, организационных и др. ресурсов системы при изменении

состава участников системы, обладающих собственными интересами

(управляемых элементов, промежуточных управляющих органов и т.д.).

Изменение эффективности управления за счет привнесения или потребле-

ния ресурсов при изменении элементного состава организационной сис-

темы имеет место и в простейшихдвухуровневыхсистемах. Например,

добавление нового управляемого субъекта может расширить возможности

системы и, наряду с этим, увеличить затраты на поддержание ее деятель-

ности.Так, например, введение в организации нового промежуточного

уровня иерархии с одной стороны может улучшить координацию деятель-

ности подчиненных, а с другой стороны - может потребовать дополни-

тельных затрат на содержание нового административно-управленческого

персонала. Наряду с этим, иногда введение дополнительных уровней

управления может только ухудшить координацию деятельности подчи-

ненных, например, за счет увеличения задержки принятия решений (см.

условие оперативности).

Таким образом, в общем случае экономический фактор отражает ба-

ланс ресурсов (условно - доходов и затрат) в задачах формирования соста-

ва системы. Для РОС это означает, что, например, создание ресурсного

центра на базе нескольких ОУ, принадлежащих одной ТС, может повы-

сить качество и в перспективе снизить затраты на обучение, но и потребу-

ет определенных материальных и финансовых ресурсов.

В соответствии с общей идеологией оптимизации (см. выше) необхо-

димо рассмотреть не только все возможные последствия оцениваемой

альтернативы, но и проанализировать все другие, возможные в данных

условиях, альтернативы и последствия их реализации. В случае с ресурс-

ным центром для его создания нужно, как минимум, быть уверенным, что

использование тех же средств на, например, модернизацию материальной

базы существующих ОУ, не даст большего эффекта (см. также раздел 5);

- фактор неопределенности, заключающийся в зависимости инфор-

мированности участников системы о существенных внутренних и внеш-

них параметрах их функционирования от используемого механизма

управления (последовательности функционирования и т.д.). Существова-

ние этого фактора обусловлено тем, что в организационных системах

участники верхних уровней иерархии, в составе управленческой функции

осуществляют еще и информационную функцию, регулируя информаци-

онные потоки между починенными, в том числе - "замыкая" через себя

обмен информацией (быть может, в агрегированном виде) между отдель-

ными управляемыми субъектами, а также между управляемыми субъекта-

ми и окружающей средой, тем самым, с одной стороны, увеличивая их

информированность, а с другой - снижая перерабатываемые ими объемы

информации (см. фактор агрегирования и информационный фактор).

Так, например, введение механизма (или создание специального ор-

гана) оперативного обмена информацией между подсистемами о текущих

внешних условиях и результатах их собственной деятельности (внутрен-

них условиях) может позволить им более точно прогнозировать возмож-

ности достижения целей и, соответственно, принимать решения о необхо-

димых корректировках технологии деятельности и т.д. При описании

фактора неопределенности следует иметь в виду, что даже при одинако-

вой информированности субъективные оценки ситуации и альтернатив-

ных решений у различных участников могут отличаться достаточно

сильно. Например, для конкретного ОУ может иметь место значительная

неопределенность относительно спроса на выпускников (по реализуемым

в нем образовательным программам), который имеет место в соседнем

регионе.

- организационный фактор, заключающийся в изменении отношения

власти, то есть в выделении метаэлементов - таких элементов системы,

которые обладают возможностью устанавливать "правила игры" для

других элементов. Именно наличие метаэлемента (управляющего органа)

является принципиальным отличием одноуровневой системы от много-

уровневой (то есть двух-, трех- и более уровневой). Так, например, иногда

именно введение над набором "равноправных" элементов управляющего

органа, играющего роль "арбитра" и обладающего правом поощрять или

наказывать участников системы, позволяет последним придти к взаимо-

выгодному компромиссу.

Для РОС это означает, что, например, для создания филиала некото-

рого ОУ необходима координация действий ОУ со стороны вышестояще-

го органа управления образованием и т.д.;

- информационный фактор1, заключающийся в изменении информа-

ционной нагрузки на участников системы. Именно объективно ограни-

ченная способность элементов организационных систем по переработке

информации традиционно считается условием, порождающим иерархию,

то есть порождающим разделение функций (см. фактор агрегирования и

фактор неопределенности). Так, например, сокращение одного промежу-

точного уровня управления может увеличивать количество информации о

деятельности подчиненных, которое должно перерабатываться на выше-

стоящем уровне и т.д.

Теперь можно сформулировать условие рациональной централиза-

ции, в соответствии с которым рациональными являются такие структуры

и механизмы управления, для которых любое допустимое изменение

централизации (с учетом всех перечисленных факторов!) приводит к

снижению эффективности управления.

4. Принцип анонимности (демократического управления) заключает-

ся в обеспечении равных условий и возможностей для всех участников

системы без какой-либо их априорной дискриминации в получении ин-

формационных, материальных, финансовых, образовательных и других

ресурсов.

В соответствии с принципом анонимности механизмы принятия

управленческих решений и условия функционирования элементов систе-

мы должны быть симметричны относительно перестановок последних, то

есть изменений «вывесок» (без изменений их структуры и функций),

обозначающих конкретные элементы.

Для РОС это означает, что, например, при определении ОУ, которые

будут в первую очередь включены в проект реорганизации, следует рас-

сматривать всех претендентов на общих (и равных) формальных основа-

ниях, не отдавая априори предпочтения кому-либо в силу субъективных

представлений (см. механизмы принятия решений в разделе 3).

5. Принцип согласования отражает требование того, что управляю-

щие воздействия в рамках существующих институциональных ограниче-

ний должны быть максимально согласованы с интересами и предпочте-

ниями управляемых субъектов (см. описание механизмов согласования

интересов в разделе 3).

1 Разделение фактора неопределенности и информационного фактора обусловле-

но следующей причиной: если фактор неопределенности отражает требование

необходимости обладания субъектом определенной информацией для успешного

осуществления своей деятельности, то информационный фактор отражает

возможности субъекта по обработке этой информации.

Например, если региональная структура управления образованием

будет рекомендовать некоторому ОУ организовать реализацию некоторой

новой образовательной программы, а альтернативой для ОУ будет органи-

зация (с теми же имеющимися у него ресурсами) другой образовательной

программы, пользующейся повышенным спросом, то, понятно, что такая

рекомендация вряд ли будет выполнена.

Рассмотрев общие принципы управления РОС, перейдем к описанию

механизмов управления, реализующих эти принципы.

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я