• 5

1.4 Модели организации и регулирования межбюджетных отношений в зарубежных странах

Отношения между органами власти разного уровня в бюджетной сфере

существуют в любом государстве вследствие наличия административно-

территориального деления. Однако, складываться они могут на основе разных

принципов в зависимости от типа государственного устройства. Пожалуй, во

всем мире не найдется страны, в которой не возникали бы проблемы в установ-

лении межбюджетных взаимоотношений между центром и территориями, а

также внутри самих территорий. Межбюджетные отношения характеризуют

различные аспекты финансовой децентрализации и финансовой самостоятель-

ности территориальных образований.

Характеристика целей организации межбюджетных отношений, данная

Беляевым Ю. А., отражает все черты как унитарных, так и федеративных бюд-

жетных систем, ориентированных на достижение экономической эффективно-

сти, социальной справедливости, политической стабильности, господства зако-

на, укрепления единства государства [49, с. 50].

Чем больше государство, чем разнообразнее условия его существования,

тем актуальнее задача сбалансирования бюджетных интересов центра и терри-

торий. И в России, и за рубежом большое значение имеют вопросы распреде-

ления компетенции между органами управления различных уровней, причем,

особое внимание уделяется местным органам самоуправления, формированию

надежной и стабильной доходной базы местных бюджетов, выравниванию до-

ходов муниципальных образований, а также условиям и механизмам предос-

тавления финансовой помощи.

Интерес России к мировому опыту решения названных проблем является

актуальным, поскольку страна учитывает в своем развитии зарубежные модели

функционирования и развития межбюджетных отношений. Изучение методов и

механизмов, которые разные страны используют для решения аналогичных

проблем, позволит выделить то общее, что характерно для современного этапа

развития всего человеческого общества. Исходя из этого, можно выработать

для России стратегию формирования и развития системы местного самоуправ-

ления, ее взаимодействия с вышестоящими органами управления, учитываю-

щую, с одной стороны, российскую специфику, а с другой, - тенденции, свой-

ственные всему мировому сообществу.

Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной для всех стран моде-

ли межбюджетных отношений в силу огромного влияния политики и историче-

ских традиций на бюджетно-налоговое устройство разных стран. Фискальная,

или налоговая, составляющая межбюджетных отношений зависит от типа нало-

говой системы страны и порядка распределения налогов по уровням бюджет-

ной системы. Исходя из этих особенностей была произведена классификация

моделей межбюджетных отношений, представленная на рисунке 2.

Рисунок 2 - Классификация моделей межбюджетных отношений

По распределению

полномочий

Модель кооперативного федерализма

Модель идеального федерализма (или дуалистического федерализма)

Модель внутригосударственного федерализма (связывающая модель)

Модель межгосударственного федерализма (разделяющая модель)

По степени само-

стоятельности

органов власти

Классифи-

кация

Г. Хьюза и

С. Смита

Значительная самостоятельность, опирающаяся на широкие налоговые полномочия

(Австралия, Канада, США, Великобритания, Япония)

Высокая доля участия субнациональных властей в финансировании социальных

расходов (Дания, Швеция, Норвегия, Финляндия)

Высокая степень автономности бюджетов разного уровня в сочетании с развитой

системой их сотрудничества (Австрия, Германия, Швейцария)

Высокая финансовая зависимость субфедеральных органов власти от федерального

бюджета (Бельгия, Франция, Греция, Нидерланды, Испания)

Классификация

О. Богачевой

Децентрализованные (США, Канада)

Кооперативные (Германия, Швейцария, РФ)

Классификация

Б. Зайделя,

Д. Веспера

Распределительная модель бюджетно-налоговых взаимоотношений (Германия)

Модель «конкурирующего» федерализма (США)

По способу разграничения

доходов между уровнями

бюджетной системы

Германская модель

Американская модель

Канадская модель (Канада, Швейцария, Австрия)

Экономическая модель есть упрощенное формальное описание различ-

ных экономических явлений и существенных факторов, их определяющих.

Причем, любое экономическое исследование всегда предполагает объединение

теории (экономической модели) и практики, оперирующей статистическими

данными. Формализация основных особенностей функционирования экономи-

ческих объектов позволяет оценить возможные последствия воздействия на них

и использовать такие оценки в управлении [83, с. 12].

Модель межбюджетных отношений можно определить как совокупность

взаимосвязей между субъектами бюджетных правоотношений по поводу фор-

мирования бюджетных средств, необходимых каждому уровню власти для реа-

лизации возложенных на нее полномочий.

Модели межбюджетных отношений значительно отличаются друг от дру-

га. Их отличие связано со спецификой построения бюджетной системы каждой

страны и формами прохождения средств между ее уровнями. Так, в одних стра-

нах средства могут передаваться из федерального бюджета в местные через

субнациональные бюджеты. В этом случае субфедеральные бюджеты не игра-

ют никакой существенной роли в распределении средств, являясь лишь по -

средником, передавая средства из рук в руки. Примером такого распределения

средств по уровням бюджетной системы являются США. В других странах фе-

деральный бюджет имеет право перечислить средства только в субфедеральные

бюджеты, которые впоследствии будут распределять их в соответствующие ме-

стные бюджеты.

Необходимо отметить, что в экономической литературе существует ог-

ромное множество взглядов, причем, иногда противоречащих друг другу, на

организацию межбюджетных отношений в различных странах. Однако, боль-

шинство авторов, изучая модели организации межбюджетных отношений, сво-

дят их к модели бюджетного федерализма, понимая под последним систему на-

логово-бюджетных взаимоотношений вышестоящих и нижестоящих органов

власти на всех стадиях бюджетного процесса. Таким образом, большинство ав-

торов сходятся на том (и с этим нельзя не согласиться), что любая модель бюд-

жетного федерализма основывается на следующих составляющих:

- на четком разграничении бюджетной ответственности и полномо-

чий в сфере расходов между различными уровнями власти;

- наделении каждого уровня власти доходными источниками, доста-

точными для реализации этих полномочий;

- применении механизма трансфертов с целью сглаживания верти-

кальных и горизонтальных дисбалансов нижестоящих бюджетов с тем, чтобы

обеспечить на всей территории страны определенный стандарт государствен-

ных услуг [56, с. 32; 51, с.70; 59, с. 139].

Интересным представляется подход к изучению моделей организации

межбюджетных отношений сквозь призму таких понятий, как «централизация»

и «децентрализация» органов власти.

Под централизацией понимается сосредоточение большей части государ-

ственных функций и управления в ведении федерального центра. В результате

основные решения принимаются вышестоящими органами, а нижестоящим

следует действовать согласно полученным предписаниям. Понятие «централи-

зация» неразрывно связано с процессом децентрализации как специфической

формой проявления единого государства.

В едином государстве власть сосредоточена в руках центра. В нем нет

никаких региональных образований с политической самостоятельностью. От

централизованного государства отличаются единые децентрализованные госу-

дарства, чья территория разделена на составные части, обладающие опре-

деленной автономией или компетенцией в области принятия решений [68,

c. 42].

Существуют следующие модели организации межбюджетых отношений

исходя из взаимодействия органов власти разных уровней:

- модель кооперативного федерализма;

- модель идеального федерализма (или дуалистического федерализма);

- модель внутригосударственного федерализма (или связывающая модель);

- модель межгосударственного федерализма (или разделяющая модель).

Кооперативный федерализм подразумевает сотрудничество центра и

субъектов в рамках федеративного устройства. Сотрудничество между федера-

цией и субъектами, а также непосредственно между субъектами - один из при-

знаков федеративного государства. Отличительной чертой кооперативного фе-

дерализма является выделение момента взаимодействия, сотрудничества феде-

рального центра и властей регионов, изучение практики их совместного и ско-

ординированного участия в осуществлении крупных социально-экономических

программ.

Идея «многообразия в единстве» означает не только конкуренцию между

уровнями власти, но и свидетельствует о наличии основы для проведения со-

вместной политики. Так, например, в Германии федерация и земли, а также

земли кооперируются между собой для исполнения государственных задач.

Однако одним из отрицательных моментов кооперативного федерализма

является непрозрачность решений, принимаемых центральными органами вла-

сти, сильное ограничение федерацией финансовой самостоятельности ниже-

стоящих уровней.

Модели идеального (дуалистического) федерализма не существует в дей-

ствительности. Дуализм применительно к федерализму означает наличие

двух независимых и равноправных уровней власти. Особенность этой модели

заключается в четком разделении властных полномочий между двумя неза-

висимыми и равноправными уровнями власти — федерацией и ее субъектами.

В данной ситуации необходимость в сотрудничестве отпадает, так как каждый

уровень власти несет ответственность за издание и исполнение определенных

законов. Другой особенностью модели идеального федерализма является раз-

деление финансовых полномочий между уровнями власти. Уровни власти име-

ют собственные источники доходов, в том числе налоговые, покрывающие все

их расходы. Ни один из субъектов не зависит от финансовой поддержки феде-

рации или другого субъекта. Модель дуалистического федерализма, являясь

идеальной моделью, служит отправной точкой в дискуссиях о федерализме, в

том числе дискуссий о реформе федеративной системы. Сравнение реально

складывающейся на практике системы с идеальной моделью выступает основа-

нием для проведения реформ. Такой метод принятия решений весьма эффекти-

вен.

Ни одна из существующих в мире федеративных систем не соответствует

полностью модели дуалистического федерализма. Тем не менее, немецкие

специалисты считают, что наиболее близкой к ней является описанная в Ос-

новном Законе (Конституции) ФРГ федеративная система страны.

Любая федеративная система предполагает минимальную степень коо-

перации федерального центра и региональных властей. В случае их сотрудни-

чества федеративная система функционирует успешно. В традициях немецкого

федерализма, еще со времен Северогерманского союза 1867 г., заложено со-

трудничество центра и субъектов федерации и, таким образом, найдены точки

их соприкосновения.

Модель внутригосударственного федерализма или связывающая модель

характеризуется распределением компетенции между уровнями власти по их ти-

пу, а не по государственным задачам или политическим сферам. Таким образом,

все законодательство находится в исключительной компетенции центра, а ис-

полнение этих законов в исключительной компетенции субъектов федерации

Особенностью межгосударственного федерализма или разделяющей мо-

дели является разделение полномочий между уровнями власти по государст-

венным задачам и областям политики, а не по типу компетенции. В этом случае

каждый уровень власти обладает определенной законодательной и исполни-

тельной компетенцией.

Наличие и комбинация элементов, присущих связывающей и разделяю-

щей моделям федерализма, формируют структуру каждой конкретной федера-

тивной системы и учитываются при обсуждении реформ.

Необходимо отметить, что ни одна федеративная система не остается не-

изменной на протяжении длительного периода времени - баланс власти попе-

ременно смещается то в сторону центра, то в сторону субъектов федерации. Фе-

дерализм представляет собой динамичную систему, приспосабливающуюся к

постоянно меняющимся общественно-политическим условиям.

Использование данных типов моделей организации межбюджетных от-

ношений характерно для многих стран, но особенно ярко этот процесс проявил-

ся в Германии, которая в своем развитии апробировала все эти модели. Следо-

вательно, немецкий федерализм несет в себе черты различных теоретических

моделей, каждая из которых доминировала на определенном историческом эта-

пе.

Типы моделей бюджетного федерализма изучены недостаточно. Интерес-

ной для анализа представляется произведенная английскими специалистами Г.

Хьюзом и С. Смитом группировка стран ОЭСР в соответствии со следующими

признаками – схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений,

особенность исповедуемой философии бюджетного федерализма, соотношение

ролей центральных и субнациональных властей [56, с. 33]. В результате 19

стран ОЭСР были разбиты на четыре группы:

- в первую группу вошли страны, характеризующиеся значительной

самостоятельностью региональных и местных органов власти, опирающейся на

широкие налоговые полномочия (это федеративные государства – Австралия,

Канада и США - и унитарные – Великобритания и Япония);

- вторая группа стран характеризуется высокой долей участия субна-

циональных властей в финансировании социальных расходов (это страны Се-

верной Европы – Дания, Швеция, Норвегия, Финляндия);

- третью группу составили страны Западной Европы (Австрия, Герма-

ния, Швейцария), характеризующиеся высокой степенью автономности бюдже-

тов разных уровней в сочетании с развитой системой их сотрудничества;

- и, наконец, в четвертую группу вошли страны, отличающиеся до-

вольно большой финансовой зависимостью субфедеральных органов власти от

федерального бюджета. К ним относятся южные и западные европейские стра-

ны – Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания.

Богачева О. предлагает разделить модели организации межбюджетных

отношений в зарубежных странах на два типа: децентрализованные и коопера-

тивные [56, с. 33].

Децентрализованные модели характеризуются следующими основными

чертами:

1) в разграничении расходных полномочий между различными уров-

нями власти ведущая роль отводится центральному правительству. Так, из трех

главных функций государственных органов власти и управления – макроэко-

номической стабилизации, перераспределения национального дохода и произ-

водства государственных товаров и услуг – первые две относятся к сфере дея-

тельности центрального правительства, а третья делится между тремя уровнями

власти;

2) наделение разных уровней власти полномочиями в сфере налогооб-

ложения происходит в соответствии с указанным распределением функций.

Налоговые доходы центрального правительства формируются из первостепен-

ных доходов, таких так подоходный налог с физических лиц и юридических

лиц, акцизы и таможенные пошлины, т.е. с таких доходов, которые имеют ярко

выраженную фискальную направленность. В то же время доходы субфедераль-

ных бюджетов пополняются, так называемыми, второстепенными источниками

- налогами на товары и услуги, имущество и земельные участки;

3) высокая степень финансовой независимости и самостоятельности ре-

гиональных властей. Самостоятельность субфедеральных бюджетов определя-

ется наличием у них прав совместного (федерально-регионального) использо-

вания налоговых баз, а также возможностью вводить любые налоги, не нару-

шающие межрегиональную и внешнюю торговлю государства. Проблема пре-

одоления горизонтального дисбаланса решается путем предоставления целевых

грантов.

Ярким примером децентрализованной модели служит американский ва-

риант бюджетного федерализма. К этому типу также можно отнести организа-

цию межбюджетных отношений в Канаде.

Кооперативная модель обладает следующими особенностями:

1) более широкое участие региональных властей в перераспределении

национального дохода и макроэкономической стабилизации, что приводит к

более тесному сотрудничеству в сфере межбюджетных отношений центрально-

го и регионального уровней власти;

2) увеличение доли региональных властей в системе распределения

налоговых доходов, в том числе и национальных;

3) высокая степень централизации управления региональными госу-

дарственными финансами со стороны центрального правительства и ограниче-

ние самостоятельности региональных властей.

Кооперативная модель бюджетного федерализма получила более широ-

кое распространение. В организации межбюджетных отношений ее используют

многие европейские государства и, прежде всего, скандинавские страны, а так-

же Германия и Швейцария. Сюда же можно отнести и Российскую Федерацию.

Итак, первый тип модели (децентрализованный) характеризуется наличи-

ем двух относительно независимых уровней государственной власти – феде-

рального и субфедерального. В основу этой модели положены особенности на-

логовой системы, характеризующейся наличием параллельных и независимых

друг от друга систем сбора налогов, одновременное использование как нацио-

нальным, так и субнациональными правительствами одной налоговой базы,

конституционное разграничение предметов ведения и налоговых полномочий.

В кооперативной же модели бюджетного федерализма делается ставка на

совместное использование федерально-региональных налогов. К положитель-

ным характеристикам данной модели можно отнести экономичность централи-

зованного сбора доходов, активную практику бюджетного выравнивания, ха-

рактеризующуюся широкими возможностями централизации части средств для

целей горизонтального выравнивания. Однако, недостатком модели является

излишняя централизация налоговых функций, ведущая к ограничению финан-

совой самостоятельности субфедеральных и местных органов власти.

Европейские страны, использующие кооперативную модель бюджетного

федерализма, нивелируют ее недостатки путем четкого распределения бюджет-

ных полномочий между всеми уровнями власти, предоставлением существен-

ной финансовой самостоятельности территориям путем определения доли в со-

вместных налогах, использованием эффективных механизмов регулирования

вертикальных и горизонтальных дисбалансов бюджетов.

Важную роль в данной модели играют трансферты, к которым относят

разные формы межбюджетного регулирования. Объем трансфертов в бюджетах

регионов федеративных государств составлял от 4 % ВВП в Австрии, 4,3 % в

Германии, 5,1 % в Швейцарии, 5,6 % в США, до 8 % ВВП в Канаде и Австра-

лии. Их доля в совокупных поступлениях территориальных бюджетов в странах

ОЭСР довольно высока и составляла в начале 90-х гг. около 40 %, в том числе в

англосаксонских странах – 36 %, в скандинавских – 34 %, в федеративных ев-

ропейских странах – 24 %, в других западноевропейских странах (Греция, Бель-

гия, Франция, Италия, Испания, Португалия, Нидерланды) – 63, 2 % [116, с. 61].

Зайдель Б. и Веспер Д. при изучении организации межбюджетных отно-

шений в зарубежных странах исходят из возможности оптимального сочетания

преимуществ и недостатков централизации власти. При федеративной системе

предметы ведения, компетенция и денежные средства должны быть разграни-

чены между центральным правительством, отдельными штатами (землями) и

муниципалитетами таким образом, чтобы центр мог эффективно исполнять

свои обязанности перед страной в целом, а нижестоящие уровни власти могли

параллельно решать собственные задачи. При этом следует учитывать, что ор-

ганы местного самоуправления играют решающую роль в достижении соци-

ального благополучия населения.

Существуют две противоположные нормативные модели организации

внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений. Первая из них мотивиру-

ется преимущественно распределительными целями. Соответственно, в ней ис-

пользуется распределение доходов в качестве инструмента регулирования «не-

равных» условий жизни. Такой подход существует в Германии, где значительно

ограничена свобода действий нижестоящих уровней власти в области создания

доходов и определении направлений расходов. Причем, эту модель, в соответ-

ствии с классификацией Богачевой О.В., можно отнести к кооперативному ти-

пу.

Вторая модель не фокусируется на соображениях распределения. Едино-

образных условий не следует добиваться путем корректировки результатов

деятельности рыночных сил. Целесообразнее каждому региону и муниципаль-

ным образованиям дать возможность конкурировать исходя из собственных

значительных преимуществ. Такой подход руководствуется идеей «конкури-

рующего», а не «сотрудничающего» федерализма. Принципы, обеспечивающие

получение субсидий и льгот, служат в качестве интеллектуального обоснования

для такого подхода. Если регионы и муниципалитеты меньше зависят от внеш-

них фондов, то у них должна быть большая заинтересованность в рачительном

использовании собственных ресурсов, усовершенствовании собственной нало-

говой базы, поскольку любой бюджетный избыток не будет изыматься путем

соответствующего сокращения трансфертов, которые они получают через рас-

пределение доходов. Такой подход принят в США, где отдельные штаты могут

проводить собственную налоговую политику [82, c. 16].

По своей сути, такой подход к рассмотрению организации межбюджет-

ных отношений аналогичен подходу Богачевой О., где зарубежные страны раз-

биваются на две модели – децентрализованную и кооперативную.

Большинство авторов, анализируя межбюджетные отношения за рубежом,

рассматривают их через призму бюджетного выравнивания, выделяя четыре ос-

новные модели: германская модель; американская модель; канадская модель; и

редко рассматриваемая в экономических исследованиях, но имеющая право на

существование, модель межбюджетных отношений, сложившаяся в унитарных

государствах.

Германская модель ориентируется на выравнивание налогового потен-

циала федеральных земель, как основного фактора сглаживания горизонталь-

ных бюджетно-налоговых диспропорций. Данная модель финансового вырав-

нивания реализуется посредством следующих инструментов: перераспреде-

ления поступлений НДС и предоставления, как правило, только целевых

трансфертов. Межбюджетные отношения базируются на “общих” налогах, по-

ступления от которых распределяются между всеми ее уровнями, при этом

осуществляется их частичное перераспределение так, чтобы сократить разрыв

между “богатыми” и “бедными” землями. Прямая финансовая помощь из вы-

шестоящих бюджетов относительно невелика, но зато есть многочисленные и

весьма крупные федеральные и совместные программы регионального разви-

тия [77, с. 24]. Уникальность немецкой модели заключается в эффективности

применения данных инструментов.

Для американской модели бюджетного выравнивания характерна высо-

кая децентрализация бюджетной системы, основанная на четком разграничении

бюджетно-налоговых полномочий между уровнями власти, включая раз-

граничение налоговых источников. Субъекты межбюджетных отношений обла-

дают широкой финансовой самостоятельностью, дающей им право устанавли-

вать так называемые «свои» налоги. Такая модель организации межбюджетных

отношений в литературе часто описывается как «один налог – один бюджет». В

результате возрастает ответственность каждого уровня власти, и особенно ме-

стного, за обеспечение населения необходимым набором государственных ус-

луг.

Широко распространенной является канадская модель организации меж-

бюджетных отношений (реализуется в Канаде, Швейцарии, Австрии), исполь-

зующая одновременно элементы германской и американской моделей. Она ос-

новывается на использовании нецелевых выравнивающих трансфертов, а также

целевых грантов. Выравнивающие трансферты обеспечивают каждому субъек-

ту средний уровень бюджетного дохода при условии применения средних ста-

вок по каждому из доходных источников, участвующих в финансовом выравни-

вании, что должно гарантировать стандартный уровень расходов во всех субъ-

ектах. В качестве основного критерия для предоставления выравнивающих

трансфертов принимается показатель численности населения.

Четвертая модель организации межбюджетных отношений характерна для

унитарных государств. Примером являются Япония, Швеция, Дания и другие

страны, активно применяющие схемы финансового выравнивания в отношениях

между центром и муниципалитетами. Выравнивающие трансферты в этой мо-

дели определяются как разница между базисными финансовыми потребностями

и базисными финансовыми доходами, причем, они не связаны с фактическим

исполнением территориальных бюджетов. Так, в Японии, в основе расчета вы-

равнивающих трансфертов лежит расчет бюджета стандартной территории.

Выделяют основные категории деятельности местных органов власти. Для

каждой категории расходов определяются удельные издержки. На основании ус-

танавливаемых удельных издержек определяются финансовые потребности

стандартной территории. Затем финансовые потребности стандартной террито-

рии корректируются на специальные коэффициенты модификации [77, с. 24].

Рассмотренные подходы организации межбюджетных отношений дубли-

руют друг друга. Авторы, занимающиеся изучением данного вопроса, исполь-

зуют свои собственные характеристики, по сути обозначающие одно и тоже.

Несмотря на имеющееся в мире большое многообразие моделей меж-

бюджетных отношений, идеальной модели не существует. Каждая страна вы-

бирает в различных моделях именно те элементы, которые в конкретных спе-

цифических условиях могут дать наибольший эффект. И при этом следует ис-

ходить, прежде всего, из существующей в этой стране политической и эконо-

мической ситуации, общего уровня развития в ней народного хозяйства.

Основная задача организации межбюджетных отношений – в конкретных

экономических и политических условиях выбрать наиболее эффективную мо-

дель взаимодействия уровней власти. Для этого, как уже отмечалось, необхо-

димо четко распределить расходные полномочия между уровнями власти, за-

крепить соответствующие им источники финансирования, сформировать сис-

тему оказания финансовой помощи беднейшим территориям.

Целью организации межбюджетных отношений является обеспечение го-

сударственных гарантий на определенном минимально допустимом уровне на

всей территории всем гражданам независимо от места их проживания в полу-

чении государственных социальных услуг. Происходит желаемое выравнива-

ние бюджетной обеспеченности, т.е. конечным потребителям предоставляется

относительно равный доступ к бюджетным услугам. Для достижения этой цели

используются различные методы, исходя из которых страны отличаются друг

от друга по типу организации и регулирования межбюджетных отношений.

Таким образом, критерием эффективности каждой конкретной модели

могут выступать только качество и объем бюджетных услуг, предоставляемых

населению. Разные страны решают задачу выбора модели бюджетных отноше-

ний по-своему. Необходимо отметить, что эффективность системы межбюд-

жетных отношений определяется не степенью централизации или децентрали-

зации бюджетной системы, не наличием или отсутствием регулирующих нало-

гов, не долями доходов и расходов федерального правительства, не объемом и

способами передачи финансовой помощи, а четко установленной и сбалансиро-

ванной системой всех этих факторов, строго соответствующей особенностям

данного государства.

Сравнительный анализ сочетания названных факторов организации и ре-

гулирования межбюджетных отношений на примере США, Канады, Велико-

британии, Германии, Франции и Российской Федерации приведен в приложе-

нии А. Выбор именно этих стран не является случайным. Во-первых, рассмот-

рена система межбюджетных отношений как в федеративных, так и в унитар-

ных государствах. Во-вторых, исходя из разделения компетенции между цен-

тральным и местным уровнями власти, представленные страны можно разбить

на 2 группы: страны англосаксонской и континентальной правовой системы.

Специфическая черта стран англосаксонской правовой системы (США,

Канада, Великобритания, Индия) заключается в том, что контроль за деятель-

ностью местных органов власти осуществляется через центральные министер-

ства, а также органы правосудия, т.е. на местах нет полномочных представите-

лей правительства, которые бы контролировали деятельность местных органов

власти [155]. Муниципалитеты являются автономными образованиями, осуще-

ствляющими власть, возложенную на них центральным правительством.

Континентальная (или французская) модель государственного управления

характеризуется высокой степенью централизации власти. Это отражается в

системе административного контроля центральной власти над местными орга-

нами, а также в строгой иерархической подчиненности местных властей, при

всей их автономности, центральным органам власти. Таким образом, в основе

континентальной правовой системы лежит сочетание прямого управления на

местах и местного самоуправления.

Итак, все современные государства мира имеют либо унитарное устрой-

ство, причем, таких стран подавляющее большинство (Великобритания, Фран-

ция, Италия, Испания, Чехия, Венгрия, Польша, Румыния, Болгария, Сингапур,

Монако, Япония, Корея, Норвегия, Швеция, Португалия и др.), либо федера-

тивное устройство (США, Канада, Индия, Германия, Австралия, Австрия,

Мексика, Россия и др.). Бюджетное устройство стран определяется государст-

венным устройством. В унитарных государствах бюджетная система состоит из

двух уровней: государственный бюджет и местные бюджеты. В унитарных го-

сударствах наиболее ярко выражен принцип единообразия, единства. Здесь

едины Конституция, система органов государственной власти, система права,

судебная система, на территориях унитарных государств принято единое граж-

данство, используются одни и те же правительственные программы, проводит-

ся одна и та же политика, предприятия и граждане имеют одинаковую возмож-

ность получения услуг.

В федеративных государствах, число которых относительно невелико,

наблюдается баланс территориально-политической децентрализации и государ-

ственного единства. Федеративное устройство обеспечивает не только децен-

трализованное принятие решений, но и распределение полномочий, разделение

власти, т.е. субъекты федерации могут в пределах распределенной компетенции

принимать собственные законы, иметь свою правовую и судебную систему,

предоставлять свое гражданство. При этом главной проблемой становятся во-

просы распределения компетенции между различными уровнями власти. Феде-

рация может возникнуть либо путем добровольного объединения нескольких

государств в одно (примером такого объединения являются США, Германия,

Швейцария, где федерации создавались снизу - т.е. штатами, землями, канто-

нами – причем, органы союзного государства получали столько полномочий,

сколько отмерили им участники договора об объединении), либо в результате

децентрализации изначально централизованного государства (Россия). Способ

создания федерации в дальнейшем оказывает значительное влияние на ее раз-

витие, на взаимоотношение федерации и членов федерации, на решение вопро-

сов социально-экономического развития территорий.

Ни унитарные, ни федеративные государства не имеют каких-либо пре-

имуществ друг перед другом в вопросе разграничения компетенции между

уровнями власти. Нельзя также утверждать, что унитарное или федеративное

устройство обеспечивают лучшее или худшее государственное регулирование

развития своих территорий. Государственное устройство не формирует ни ка-

чество, ни успешность этого регулирования, но оно самым прямым образом

формирует модель этого регулирования, его схему, механизмы и процедуры

[105, c. 70].

Теперь обратимся к критерию разграничения предметов ведения и пол-

номочий. Разделение властей по функциональной специализации органов вла-

сти предполагает разделение (разграничение) между уровнями и органами вла-

сти предметов ведения и соответствующих им полномочий. Причем, разграни-

чение полномочий между органами власти разных уровней по осуществлению

бюджетных расходов является базовым элементом межбюджетных отношений,

т.к. при отсутствии четкого распределения прав и обязанностей между уровня-

ми власти невозможно сформулировать ясное и логическое распределения до-

ходов и расходов между тремя уровнями бюджетов, обеспечить рациональ-

ность межбюджетных отношений. Кроме того, нельзя смешивать такие поня-

тия, как «предметы ведения» и «полномочия». К предметам ведения относят

круг вопросов, конкретное направление деятельности или управления, а под

полномочиями понимают права и обязанности и, одновременно, ответствен-

ность за конкретный вид деятельности. В свою очередь, предметы ведения и

полномочия образуют компетенцию того или иного уровня власти. Такая трак-

товка соотношения предметов ведения, компетенции и полномочий органов

власти была дана Федеральным законом № 119-ФЗ от 24 июня 1999 г. «О прин-

ципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между орга-

нами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов

РФ».

Мировая практика сталкивается с проблемой разграничения полномочий

в течение тысячелетий, с момента децентрализации власти, ее территориально-

го и функционального разделения. Существует несколько относительно типич-

ных моделей разграничения предметов ведения и полномочий:

1) установление перечня исключительных полномочий, закрепленных

за федерацией, все остальные полномочия достаются штатам, землям. Эта мо-

дель провозглашена конституциями таких стран, как США, Франция, Швеция,

Австралия, Мексика, Югославия;

2) установление двух исчерпывающих групп полномочий - исключи-

тельно федеральных и исключительно субфедеральных. Данная модель исполь-

зуется в Эфиопии и Аргентине;

3) применение трех исчерпывающих перечней полномочий: федера-

ции, субъектов федерации и совестных полномочий. Ярким примером исполь-

зования данной модели разграничения предметов ведения и полномочий явля-

ется Индия (за федерацией закреплено 97 пунктов, за штатами – 66, в совмест-

ном ведении предусмотрено 47 пунктов). Примером также может служить и

Канада;

4) установление исчерпывающего перечня полномочий федерации и со-

вместных полномочий федерации и ее субъектов. Причем, закрепление собст-

венных полномочий субъектов федерации исходит из «остаточного принципа».

Эта модель характерна для России, Германии, Австрии, Швейцарии, Бразилии

и др. стран [42, c. 15].

Эффективная модель организации межбюджетных отношений должна

основываться как на четком разграничении расходных, так и доходных полно-

мочий, наделении всех уровней власти достаточными источниками доходов для

реализации возложенных на них функций. Целью разграничения налогов меж-

ду уровнями бюджетной системы является создание исходных условий для

сбалансированности бюджета каждого уровня исходя из имеющегося на данной

территории налогового потенциала. При этом должны соблюдаться минималь-

ные государственные социальные стандарты, которые гарантируются гражда-

нам страны [90, c. 49]. Необходимо стремиться к оптимальному разграничению

налогов на постоянной основе между уровнями бюджетной системы. Рассмот-

рим формирование доходов каждого уровня бюджетной системы в выбранных

нами для анализа зарубежных странах.

Целью разграничения доходов (налогов, в первую очередь) является соз-

дание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне

исходя из имеющегося на данной территории налогового потенциала. При этом

должны учитываться задачи и функции, возлагаемые на соответствующие ор-

ганы власти, а также соблюдение минимальных государственных социальных

стандартов, которые гарантируются гражданам в качестве конституционных

прав на всей территории страны.

Разумеется, следует стремиться к оптимальному разграничению доходов

на постоянной основе между уровнями бюджетной системы, которое бы отве-

чало принципу сочетания интересов. Но такая схема не всегда укладывается в

конкретные условия той или иной страны на соответствующем этапе ее разви-

тия [90, с. 49]. Кроме того, в разных странах на первый план при разграниче-

нии доходных источников выходят разные принципы и оказывают первосте-

пенное влияние разные факторы.

Мировая практика выделяет следующие основные подходы к разграниче-

нию налогов между уровнями бюджетной системы:

а) четкое разграничение конкретных видов налогов по уровням

управления (федеральные, региональные, местные) и закрепление их за соот-

ветствующими уровнями бюджетной системы (соблюдение принципа «один

налог – один бюджет»);

б) разделение ставок путем закрепления за каждым уровнем управления

конкретной доли налога в пределах единой ставки обложения (квотирование);

в) установление местных надбавок к федеральным и региональным на-

логам.

Так, в США нет долевых налогов. Местные налоги в США играют само-

стоятельную роль и, в отличие от России, Германии, ряда других стран, служат

основой доходной части местных бюджетов. Муниципалитеты (как и штаты)

обычно могут вводить и свои налоги, поэтому размеры налогов и уровни обла-

гаемых налогами доходов значительно отличаются друг от друга в разных шта-

тах и муниципалитетах.

В США наблюдается высокая степень фискальной автономии субнацио-

нальных органов власти как в части расходования бюджетных средств, так и в

части формирования доходных источников бюджетов. Конституция США на-

деляет собственными налоговыми полномочиями только федеральное и регио-

нальные правительства, органы власти муниципалитетов получают права по ус-

тановлению и сбору налогов в результате их делегирования органами власти

штатов. Таким образом, в США отдается предпочтение четкому разграничению

налогов по уровням управления и широко применяются надбавки к федераль-

ным и региональным налогам.

Налоги в Канаде устанавливаются на всех уровнях бюджетной системы –

федеральном, провинциальном (территориальном) и местном уровне. В Канаде

нет регулирующих налогов.

Все налоги Федеративной Республики Германии можно разделить на 2

группы: 1) налоги, закрепленные за определенным уровнем и поступающие ту-

да в полном объеме, – собственные; 2) налоги, распределяемые на долевой ос-

нове между уровнями бюджетной системы, - общие налоги.

В большинстве зарубежных стран, в отличие от США, местные налоги не

являются основным источником формирования местных бюджетов. Основным

источником формирования местных бюджетов большинства европейских стран

являются отчисления в самых различных формах. Можно выделить две ос-

новные категории отчислений: первая – целевые и блочные субсидии, вторая –

долевые налоги [78, с. 8].

Долевые налоги широко применяются в тех странах, где местные органы

власти практически лишены возможности влиять на уровень ставок налогов. В

Германии существуют три основных типа долевых налогов: подоходный налог,

налог с корпораций и НДС. Указанные налоги приносят стране около 75 % всех

налоговых поступлений.

В большинстве субъектов РФ формирование доходной базы местных

бюджетов базируется на отчислениях от регулирующих доходов. Более 90 %

доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации образуются пу-

тем отчисления от федеральных закрепленных и регулирующих налогов, собст-

венные налоги составляют соответственно 13 и 6 % общих доходов региональ-

ных и местных бюджетов. Последние получают по каналам бюджетного регу-

лирования около 80 % своих суммарных доходов [121, с. 15].

На формирование доходной базы местного самоуправления оказывает

огромное влияние бюджетное регулирование. В целях его совершенствования

важно рассмотреть инструменты бюджетного регулирования, используемые за-

рубежными странами. Прямое заимствование зарубежного опыта здесь практи-

чески невозможно из-за множества индивидуальных особенностей стран. Од-

нако, существуют некоторые общие принципы и конкретные механизмы вы-

равнивания территориального развития, которые можно адаптировать и эффек-

тивно использовать в разных странах.

К инструментам бюджетного регулирования местных бюджетов в РФ,

как уже было отмечено, относят нормативные отчисления от регулирующих

доходов; оказание финансовой помощи в виде дотаций, субвенций, субсидий,

в том числе дотаций, выделяемых из фонда финансовой поддержки муници-

пальных образований.

В зарубежных странах используется несколько иная терминология и

классификация инструментов регулирования доходов бюджетов, но это не

уменьшает необходимость изучения теории и практики межбюджетных отно-

шений в зарубежных станах.

В США через субсидии, субвенции и дотации правительство может ак-

тивно влиять на социально-экономическое развитие муниципальных образова-

ний. Межбюджетное выравнивание в США представлено сложной системой

бюджетных грантов, выделяемых бюджетам различных уровней.

В США нижестоящим бюджетам представляется как целевая, так и без-

условная финансовая помощь. Основным видом безусловной (нецелевой) фи-

нансовой помощи является программа межбюджетного выравнивания доходов,

основанная на выделении трансфертов, рассчитанных по законодательно ут-

вержденной формуле, учитывающей расходные потребности и фискальный по-

тенциал. Целевая финансовая помощь предоставляется в виде грантов, идущих

на финансирование широкого спектра расходных статей (здравоохранение, со-

циальное обеспечение и др.).

В Германии, несмотря на хорошо развитую систему долевых налогов,

финансовая помощь общинам в виде субсидий имеет немаловажное значение,

поскольку мощная система выравнивания бюджетной обеспеченности за счет

«солидарных» налогов (где большое значение имеет система перераспределе-

ния НДС) используется в основном в отношении земель. Для местных прави-

тельств поступления от налогов и иных источников не достаточны, чтобы в

полной мере осуществлять ряд программ. Поэтому они находятся в зависимо-

сти от субсидий, предоставляемых землями. Некоторые субсидии (как и в

США) выделяются под конкретные цели, а некоторыми можно свободно рас-

поряжаться. Подобная схема выравнивания бюджетно-налоговых ресурсов на

местном уровне имеет целью сократить неравенство общин внутри каждой

земли, поскольку у одних большие налоговые поступления, а у других – недос-

таточные для финансирования расходных обязательств общин.

Сложившаяся в ФРГ бюджетная система предполагает, что внутри каж-

дого субъекта федерации существует собственная методика перераспределения

ресурсов между бюджетами муниципальных образований. Обычно при состав-

лении таких методик органы власти земель исходят, в первую очередь, из рас-

ходных обязательств муниципалитетов.

Основной целью перераспределительной политики в Канаде является

обеспечение минимальных национальных стандартов. В Канаде финансовая

помощь предоставляется нижестоящим бюджетам в виде целевых и нецелевых

трансфертов. Существуют три основных направления вертикального перерас-

пределения бюджетных средств: нецелевые трансферты для выравнивания

бюджетных доходов, трансферты в рамках финансирования утвержденных про-

грамм и финансовая помощь в рамках плана финансовой поддержки.

Франция является унитарным государством и отличается высокой степе-

нью централизации. Во Франции используются государственные субсидии и

дотации в целях выравнивания доходов местных бюджетов, широко развита

система целевой финансовой помощи. При расчете размера ряда основных до-

таций используются налоговый потенциал и налоговая нагрузка.

Таким образом, можно отметить, что в федеративных странах присутст-

вует большая самостоятельность субъектов федерации в бюджетно-налоговой

сфере, чем в ряде стран унитарного типа, хотя процессы децентрализации госу-

дарственного управления все более их сближают.

Зарубежный опыт организации межбюджетных отношений далеко не

бесспорен с точки зрения его простого заимствования. Использование тех или

иных способов и форм бюджетного регулирования зависит, прежде всего, от

социально-экономического положения каждой страны и от характера происхо-

дящих в ней перемен. Поэтому необходимо проанализировать организацию

межбюджетных отношений в Российской Федерации, в частности, проследить

практику урегулирования взаимоотношений между субъектами РФ и входящи-

ми в их состав муниципальными образования.

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я