• 5

1.1 Понятие межбюджетных отношений и принципы их организации

В настоящее время межбюджетные отношения являются центральной

проблемой не только во взаимоотношениях федерального центра с субъектами

федерации, но и между субъектами федерации и входящими в их состав муни-

ципальными образованиями.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации в течение более чем четы-

рех лет с момента его введения в действие присутствовало определение меж-

бюджетных отношений как отношений между органами государственной вла-

сти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Рос-

сийской Федерации и органами местного самоуправления [2, ст. 129]. Однако

эту дефиницию следует признать неточной, поскольку любые отношения меж-

ду органами власти в любой сфере и по любому поводу можно назвать в таком

случае межбюджетными.

В литературе существует множество трактовок понятия «межбюджетные

отношения», которые уточняют определение, данное в Бюджетном кодексе РФ,

но различаются между собой кругом вопросов, включаемых в бюджетные пра-

воотношения, складывающиеся между органами власти разных уровней в сфере

бюджетной деятельности.

По мнению ряда авторов, межбюджетные отношения представляют собой

отношения между органами государственной власти федерального, региональ-

ного уровней и органами местного самоуправления по поводу бюджетного уст-

ройства, реализации бюджетного федерализма, в том числе распределения и

перераспределения доходов и расходов между бюджетами [72, с. 72]. В этом

определении компетенция органов государственной власти и местного само-

управления необоснованно ограничивается и не соответствует законодательно

установленным в ст. 7-9 Бюджетного кодекса РФ и практически реализуемым

полномочиям.

Бабич А.М. и Павлова Л.Н. более широко характеризуют межбюджетные

отношения и понимают их как «совокупность отношений между органами го-

сударственной власти Российской Федерации, органами власти субъектов Рос-

сийской Федерации и местного самоуправления по поводу разграничения и за-

крепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответст-

венности органов власти в области составления, утверждения и исполнения

бюджетов и бюджетного процесса» [46, с. 147]. В данной трактовке межбюд-

жетных отношений акцент делается на четком определении доходных и рас-

ходных полномочий и их закреплении за соответствующим уровнем власти, а

также особое внимание уделяется ответственности органов власти за организа-

цию бюджетного процесса, что, по нашему мнению, является одним из необхо-

димых условий построения эффективной системы межбюджетных отношений.

Но одновременно авторы, говоря о соблюдении прав, обязанностей и ответст-

венности, допускают возможность отклонения полномочий органов власти от

юридической нормы, что фактически может иметь место на практике, но не в

самом определении понятия.

По мнению Ю. Любимцева, более глубокая трактовка межбюджетных от-

ношений заключается в их понимании как системно организованных денежных

потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формирова-

нию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов. В этом

случае, во-первых, в систему субъектов межбюджетных отношений вовлекают-

ся члены общества (физические лица) - получатели грантов (бюджетных посо-

бий); во-вторых, важное значение приобретает проблема финансовых круго-

оборотов (их направленность, организация, регулирование, устойчивость, вос-

производимость); в-третьих, становится первостепенной проблема потенциалов

бюджетных фондов, формируемых и распределяемых посредством системы

межбюджетных отношений. Органы власти всех уровней выступают, по мне-

нию Ю.Любимцева, лишь как посредники между государством и членами об-

щества по финансовому (бюджетному) обеспечению предоставления социаль-

ных (общественных) благ в соответствии с установленными нормами и стан-

дартами, а также возможностями государства [106, с. 22]. Такое понимание ро-

ли публичных финансов в системе общественных отношений не вызывает воз-

ражений, но существенно и неоправданно расширяет понятие межбюджетных

отношений посредством включения в их состав граждан.

Колесов А.С. считает, что определение межбюджетных отношений долж-

но включать более полный перечень отношений, возникающих в ходе бюджет-

ного процесса, в том числе отношений между органами власти одного уровня;

отношений между федеральными и местными органами власти, минуя субъек-

ты РФ; допущение ситуации оказания помощи из нижестоящего бюджета вы-

шестоящему. Исходя из этого, Колесов А.С. полагает, что, во-первых, меж-

бюджетные отношения – это неотъемлемая часть более широкого процесса, ко-

торым является бюджетная политика, причем, они выступают первичными по

отношению к другим ее направлениям; во-вторых, межбюджетные отношения

являются государствообразующими и бюджетообразующими [97, с. 3]. В дан-

ном определении межбюджетных отношений отражены как вертикальные

взаимоотношения между федерацией, субъектом федерации и местными орга-

нами власти, так и горизонтальные – между органами власти одного уровня.

Автор делает акцент на не получившем практического распространения в Рос-

сийской Федерации, но имеющем место в других странах, горизонтальном ти-

пе межбюджетных отношений, не противоречащим компетенции субфедераль-

ного и местного уровней власти.

Более широкое определение межбюджетных отношений дает Бежаев О.Г.

Он считает, что межбюджетные отношения – это экономико-правовые отноше-

ния, возникающие между органами государственной и муниципальной власти в

ходе бюджетного процесса по поводу разграничения на постоянной или долго-

временной основе расходных полномочий, доходов, поступающих в бюджет-

ную систему страны, определения нормативов закрепления на постоянной и

долговременной основе федеральных и региональных налогов, перераспреде-

ления средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке

бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей рас-

ходных полномочий или принятием решений, вызвавших дополнительные рас-

ходы или потери доходов других бюджетов, передачи средств в форме дотаций,

субвенций, субсидий временной финансовой помощи на возвратной платной и

бесплатной основе, а также объединения средств для финансирования расходов

в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти

[48, с. 17].

В данном определении приведен практически полный перечень отноше-

ний, возникающих в ходе бюджетного процесса, которые можно квалифициро-

вать как межбюджетные. Вместе с тем, в нем отсутствует важная составляющая

– целевая направленность организации межбюджетных отношений.1

Федеральным законом № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении изме-

нений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования

межбюджетных отношений» статья 6 Бюджетного кодекса РФ дополнена опре-

делением понятия «межбюджетные отношения». Они понимаются как взаимо-

отношения между федеральными органами государственной власти, органами

государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного

самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, ор-

ганизации и осуществления бюджетного процесса. С точки зрения предмета в

этом правовом определении межбюджетных отношений содержится исчерпы-

вающий состав признаков, характеризующих понятие. Однако, цель этих взаи-

моотношений по-прежнему не указана.

На данном этапе исследования определим ее как выравнивание мини-

мальной бюджетной обеспеченности и представление гражданам страны услуг,

гарантируемых государством на определенном минимально допустимом уровне

на всей территории Российской Федерации. Такое понимание цели организации

межбюджетных отношений соответствует принципу выравнивания уровней

минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных обра-

зований, закрепленному в статье 129 Бюджетного кодекса РФ.

Однако, Федеральным законом № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесе-

нии изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулиро-

вания межбюджетных отношений» указанная статья, как и вся 16-я глава Бюд-

жетного кодекса РФ, изложена в новой редакции. В ней не содержится упоми-

нания о минимальной бюджетной обеспеченности, определение которой изъято

и из 6-й статьи документа. Речь идет о расчетной бюджетной обеспеченности,

определяемой на основе прогнозируемого налогового потенциала, дотаций из

фондов финансовой поддержки и стоимости бюджетных услуг в расчете на од-

ного жителя. Фактически уровень расчетной бюджетной обеспеченности утра-

тил связь с понятием «минимальные государственные социальные стандарты»,

также изъятым из 6-ой статьи Бюджетного кодекса РФ, и ориентируется на рас-

1 Крохина Ю.А., автор ряда работ по бюджетному праву, указывая на несовершенство правовой трак-

товки межбюджетных отношений, отмечает, что в нем, в частности, не определены предмет, цели, условия и

правовые формы отношений. См.: Крохина А.А. Бюджетное право и российский федерализм. - М.: НОРМА,

полагаемые доходы в оказании бюджетных услуг. Тем самым из правового по-

ля бюджетной политики исчезла сама проблема разработки минимально допус-

тимого уровня финансирования услуг, предоставление которых гарантирова-

лось бы государством.

Межбюджетные отношения в соответствии с Федеральным законом

№ 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс

Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» не

имеют своих особенных принципов, определявшихся ранее 129 статьей Бюд-

жетного кодекса РФ. Они основываются теперь на общих принципах бюджет-

ной системы, состав которых дополнен принципом равенства бюджетных прав

субъектов РФ, муниципальных образований, а содержание трех принципов мо-

дифицировано с учетом распространения единообразного подхода к регулиро-

ванию всей системы бюджетных правоотношений.

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я