• 5

2.2.3 Бюджетное регулирование в Оренбургской области

Действующее федеральное законодательное регулирование предоставля-

ет органам власти и управления на уровне субъекта Федерации достаточно ог-

раниченные, но мощные инструменты воздействия на бюджетный процесс в

рамках системы местного самоуправления. В настоящее время бюджетное ре-

гулирование осуществляется, прежде всего, через систему регулирующих нало-

гов, а также через систему финансовой поддержки, в том числе через дотации

на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муници-

пальных образований и различные субвенции. При этом необходимость парал-

лельного действия двух различных систем финансового выравнивания опреде-

ляется крайне высокой степенью внутрирегиональной социально-

экономической и бюджетно-финансовой дифференциацией [140, с. 128]. Дру-

гой вопрос, насколько рационально и эффективно будут применены субъектами

Федерации эти инструменты и будет ли достигнута цель – выравнивание бюд-

жетной обеспеченности муниципальных образований?

В основе распределения общегосударственных финансовых ресурсов ме-

жду звеньями бюджетной системы лежат принципы самостоятельности регио-

нальных и местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки,

территориального формирования источников их доходов. Исходя из этих прин-

ципов, доходы бюджета Оренбургской области и входящих в ее состав муни-

ципальных образований формируются за счет собственных и регулирующих

источников доходов.

Известно, что муниципальные органы власти заинтересованы в собствен-

ных источниках доходов, поскольку они позволяют шире проявлять хозяйст-

венную инициативу, обеспечивать финансирование предусмотренных в бюдже-

те мероприятий, добиваться увеличения платежей в бюджет. К сожалению,

собственные доходы не являются основными источниками формирования

бюджетов муниципальных образований Оренбургской области.

Более того, проведенный анализ местных бюджетов Оренбургской облас-

ти свидетельствует о том, что в последние годы наблюдается снижение доли

собственных доходов муниципальных образований в общей сумме налоговых

поступлений: если в 1999 году она составила 36,4 %, то уже в 2003 г. – 27,7 %

(таблица 6).

Среди собственных доходов муниципальных образований Оренбургской

области наибольший удельный вес занимает налог на имущество предприятий.

Однако, в анализируемый период наблюдается тенденция к его снижению, в

1999 г. он составил 22 %, в 2000 г. – 13 %, в 2001 г. - 14 %, в 2002 г. – 14,5 %, а

в 2003 г. наблюдается незначительное его увеличение до 16 % от собственных

доходов муниципальных образований.

Что касается регулирующих налогов, то здесь ситуация противоположная

- наблюдается увеличение их доли в доходах бюджетов муниципальных обра-

зований Оренбургской области. В период с 1999 по 2003 гг. доля регулирую-

щих налогов возросла почти в 2 раза. В 1999 году регулирующие налоги соста-

вили 1326046 тыс. р. или 27,8 % всех доходов муниципальных образований об-

ласти, а по данным 2003 года - 4839411 тыс. р. или 51,4 % всех доходов. В ка-

честве основных регулирующих налогов в Оренбургской области используют-

ся налог на прибыль организаций (в пределах доли субъекта Федерации) и на-

лог на доходы физических лиц. По 2000 год включительно в качестве регули-

рующего налога использовался НДС; по 2001 год включительно роль регули-

рующих налогов выполняли не только акцизы на спирт этиловый и ликерово-

дочные изделия (которые применяются и сейчас в этом качестве), но и акцизы

на прочие товары (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бен-

зин, автомобили и импортные подакцизные товары). Следует добавить, что с

2002 года в качестве регулирующего налога в Оренбургской области исполь-

зуется налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья.

Являясь фактически регулирующими (в соответствии с законами Орен-

бургской области об областном бюджете, с федеральными законами о феде-

ральном бюджете на соответствующие годы) все вышеназванные налоги (за ис-

ключением налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного

сырья) Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправле-

ния в Российской Федерации» отнесены к собственным доходам местных бюд-

жетов. Этот пример весьма наглядно демонстрирует, как норма одного закона

противоречит постоянной норме другого закона и может быть легко изменена,

что представляется необоснованным с позиций права.

Напомним, что в законе «О финансовых основах местного самоуправле-

ния в Российской Федерации» определены «доли в среднем по субъекту РФ»

для этих налогов, за исключением налога на добычу полезных ископаемых в

виде углеводородного сырья, ставки расщепления которого между федерацией

и субъектом РФ закреплены в Бюджетном кодексе РФ, и при желании субъект

Федерации может передать полностью или частично свою долю этого налога

муниципалитетам в порядке бюджетного регулирования.

В соответствии с вышеназванным законом доля налога на прибыль, пере-

даваемая в местные бюджеты должна составлять не менее 5 %; налога на дохо-

ды физических лиц – не менее 50 %; акцизов на спирт, водку и ликероводоч-

ные изделия – не менее 5 %; акцизов на остальные товары (за исключением

акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили и импортные подак-

цизные товары) и НДС – не менее 10 % в среднем по субъекту Федерации РФ

[4, ст. 7, пункт 4].

В соответствии с пунктом 5 статьи 7 этого закона размеры минимальных

долей указанных налогов определяются законодательными органами субъекта

РФ и должны закрепляться за муниципальными образованиями на постоянной

основе. Расчет долей по каждому из этих налогов (для каждого муниципально-

го образования) должен производиться исходя из общего объема средств, пе-

реданных субъекту РФ, а также в соответствии с фиксированной формулой и

фактическими данными базового года. Однако на практике этого не происхо-

дит, не говоря уже о существовании формулы. Закон разрешает законодатель-

ному органу субъекта РФ устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в

местные бюджеты от регулирующих доходов сверх этих долей на планируемый

финансовый год, а также на долговременной основе (не менее, чем на три года).

Иначе говоря, возможна двусмысленная трактовка времени действия нормати-

вов отчислений.

Можно сослаться на статью 58 Бюджетного кодекса РФ, в которой гово-

рится, что собственные доходы бюджетов субъектов РФ от региональных нало-

гов и сборов, а также закрепленных за субъектами РФ федеральных налогов и

сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полно-

стью или частично – в процентной доле, утвержденной законодательными ор-

ганами субъектов РФ на срок не менее трех лет. Срок действия нормативов мо-

жет быть сокращен только в случае внесения изменений в законодательство о

налогах и сборах Российской Федерации. Однако проблема осложняется тем,

что большинство из названных выше налогов фактически являются регули-

рующими, либо ставка их постоянно меняется законодательством о налогах и

сборах , как, например, в случае с налогом на прибыль организаций, ставка ко-

торого снизилась с 35 % до 24 %.

Среди регулирующих источников доходов бюджетов муниципальных об-

разований Оренбургской области наибольшее увеличение наблюдается по на-

логу на доходы с физических лиц – с 49,6 % в 1999 г. до 64,6 % в 2002 г. Одна-

ко, наблюдается снижение доли по налогу на прибыль с 31,8 % до 30,8 % в этот

же период.

О финансовом положении органов местного самоуправления свидетель-

ствует соотношение собственных и регулирующих доходов. Собственные до-

ходы являются своеобразным индикатором самостоятельности местных орга-

нов власти. Проведенный анализ свидетельствует о том, что доходы муници-

пальных образований Оренбургской области формируются в основном за счет

регулирующих источников. Удельный вес собственных доходов в общей сумме

доходов местных бюджетов составил в 2002 г. 26,2 %, в то время как удель-

ный вес регулирующих доходов – 44,1 %, а на 2003 год собственные доходы

Таблица 6 - Состав и структура доходов муниципальных образований Оренбургской области

Доходы 1999 год 2000 год 2001 год 2002 год 2003 год

Тыс.р. Уд.

вес

Тыс.р. Уд.

Вес

Тыс.р. Уд.

вес

Тыс.р. Уд.

вес

Тыс.р. Уд.

вес

Собственные 1734524 36,4 2652566 35,2 2454519 33,3 2412766 26,2 2611507 27,7

Регулирую-

щие налоги

1326046 27,8 2395600 31,8 3067856 41,5 4072098 44,1 4839411 51,4

Перечисле-

ния от выше-

стоящих

бюджетов

1698557 35,8 2480098 33,0 1862693 25,2 2736423 29,7 1964623 20,9

Всего дохо-

дов

4759127 100 7528264 100 7385068 100 9221287 100 9415541 100

Таблица 7 – Состав и структура доходов бюджета г. Оренбурга

Доходы 1999 год 2000 год 2001 год 2002 год 2003 год

Тыс.р. Уд.

вес

Тыс.р. Уд.

Вес

Тыс.р. Уд.

вес

Тыс.р. Уд.

вес

Тыс.р. Уд.

вес

Собственные 535908 55,9 698932 50,4 608626 41,6 713106 42,2 694628 35,9

Регулирующие 299744 31,2 477370 34,4 799831 54,7 830775 49,2 1241369 64,1

Перечисления

от вышестоя-

щих бюджетов

123756 12,9 211539 15,2 53872 3,7 145743 8,6 - -

Всего доходов 959408 100 1387841 100 1462329 100 1689624 100 1935997 100

муниципальных образований были запланированы в размере 261507 тыс. р. или

27,7 % от всех доходов, регулирующие – в сумме 4839411 тыс. р. или 51,4 %.

Ожидаемое увеличение регулирующих доходов по сравнению с собственными

планируется в 1,8 раза, то есть, говорить о самостоятельности муниципальных

образований Оренбургской области не приходится. Рост доли регулирующих

доходов свидетельствует об увеличении зависимости местных бюджетов от

вышестоящих. Уровень перечислений от других бюджетов (дотации, субвенции

и другие виды финансовой помощи) снижается: в 1999 г. он составил 35,8 %, а

в 2002 г. - уже 29,7 %.

В целом такая же ситуация наблюдается в отдельных муниципальных об-

разованиях области, в том числе в формировании бюджета областного центра –

г. Оренбурга, являющегося крупнейшим городом, численность которого на-

считывает 531,3 тысячи жителей. Далее по числу жителей следуют Орск (278,2

тысячи человек) и Новотроицк (115,4 тысячи человек). Остальные города отно-

сятся к средним и малым.

Доходы бюджета г. Оренбурга в период с 1999 г. по 2000 г. формирова-

лись в основном за счет собственных источников, несмотря на снижение их

удельного веса с 55,9 % до 50,4 % (таблица 7). С 2001 года продолжается их

постепенное сокращение с 41,6 % до 35,9 % в 2003 году при увеличении

удельного веса регулирующих доходов. Так, с 1999 года их доля увеличилась

с 31 % до 64 % в 2003 году.

Среди регулирующих источников наибольшие темпы роста наблюдаются

у налога на доходы физических лиц: 36,9 % - в 1999 г., 72,5 % - в 2002 г.

Такое изменение удельного веса регулирующих налогов связано с изме-

нением нормативов отчислений, которые ежегодно пересматриваются и утвер-

ждаются законом «О бюджете Оренбургской области» на очередной финансо-

вый год. Нормативы отчислений от ранее перечисленных налогов Законода-

тельное собрание области устанавливает дифференцированно для каждого му-

ниципального образования (Приложение В). При этом они колеблются от ми-

нимального (0,01 %) до стопроцентного зачисления регулирующего налога в

бюджет муниципалитета.

Как видно из приложения В, по таким существенным доходным источни-

кам для бюджета г.Оренбурга, как налог на доходы физических лиц и налог на

прибыль организаций , нормативы отчислений крайне нестабильны. Так, по на-

логу на прибыль ставки отчисления в бюджет города менялись от 1 % в 1999 и

2000 годах до 6,16 % в 2001 году, а в 2002 году ставка упала до 3 %, однако в

2003 году была увеличена до 5,63 % (или 31,25 % от доли этого налога, при-

надлежащей Оренбургской области). Норматив отчисления налога на доходы

физических лиц в бюджет города с 19,98 % в 1999 году увеличился до 63,8 % в

2000 году, однако, в 2001 и 2002 годы сократился до 55 %, а в 2003 году – до

51,2 %. Ставка отчисления акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в

1999 и 2000 годы была 5 %, однако в последние три года сохраняется на уровне

25 %.

Такая же ситуация со снижением и непостоянством нормативов отчисле-

ний регулирующих налогов наблюдается еще в отношении ряда муниципалите-

тов, являющихся донорами в Оренбургской области. Ежегодные изменения

нормативов отчислений отрицательным образом сказываются на доходах мест-

ных бюджетов, что выражается в субъективном подходе при формировании ре-

гулирующих доходов местных бюджетов. Поэтому для устранения субъекти-

визма в установлении нормативов отчислений необходимо ввести в практику

бюджетного планирования разработку государственных минимальных соци-

альных стандартов и нормы минимальной бюджетной обеспеченности каждого

жителя.

Аналогично Оренбургской области осуществляется использование регу-

лирующих налогов в процессе межбюджетного регулирования в большинстве

субъектов РФ. Вместе с тем некоторые регионы (например, Иркутская область)

устанавливали нормативы отчислений не «в среднем по субъекту РФ», как это

сказано в ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской

Федерации», а не ниже определенных в нем долей налогов [140, с. 681].

В Самарской области пошли дальше, установив доли регулирующих на-

логов по единым для всех муниципальных образований нормативам отчисле-

ний от сумм налогов, поступающих в бюджет области. Выбор конкретных нор-

мативов отчислений определялся исходя из необходимости выполнения усло-

вий законодательства, определяющего минимальные доли, закрепленные за

бюджетами муниципальных образований, и достижения определенной величи-

ны совокупного размера доходов местных бюджетов. Единые для всех муници-

пальных образований Самарской области нормативы отчислений от налогов

были закреплены за местными бюджетами на долговременной основе (не менее

3 лет).

Следует отметить, что возможность установить для всех муниципалите-

тов Самарской области единые нормативы отчисления от регулирующих нало-

гов имеется благодаря отсутствию серьезных внутрирегиональных экономиче-

ских, географических и климатических различий. Это обстоятельство сыграло

решающую роль в выборе методики взаимоотношений областного и местного

бюджетов.

В целях минимизации встречных финансовых потоков в Самарской об-

ласти также предусматривается возможность передачи дополнительных норма-

тивов отчислений от доходов в бюджеты муниципальных образований в счет

трансфертов. Таким правом воспользовались 27 из 37 муниципальных образо-

ваний области, из которых 3 стали полностью бездотационными. Безусловно,

для многих муниципалитетов данное право с учетом активизации органов ме-

стного самоуправления по сбору налогов может положительно повлиять на ис-

полнение доходных частей их бюджетов, т.е. появляется реальная возможность

собрать больше доходов по сравнению с той суммой, которая предусмотрена в

бюджете в виде трансферта.

Описанная методика Самарской области имеет своей целью развитие соб-

ственной доходной базы муниципалитетов и оптимизацию расходов. Каждое

муниципальное образование при этом «получает свою долю» от роста собст-

венной доходной базы, так как рост собственных доходов не приводит к экви-

валентному уменьшению размера финансовой помощи (трансферта) в следую-

щем году, как это было ранее [148, с. 10].

В Оренбургской области предпринималась попытка разработки нормати-

вов бюджетной обеспеченности. В 1997 году Оренбургский Городской Совет

направлял в Законодательное Собрание области в порядке законодательной

инициативы проект закона «О нормативах минимальной бюджетной обеспе-

ченности в Оренбургской области». В нем предлагались нормативы минималь-

ной бюджетной обеспеченности для формирования областного бюджета и для

бюджетов муниципальных образований. Законопроект не был принят из-за на-

личия ряда недостатков. Так, например, по образованию предусматривались

нормы только для учреждений, занимающихся внешкольной работой с детьми,

а для детсадов, школ, интернатов и т.д. нормы отсутствовали. Множество во-

просов вызывали нормативы для жилищно-коммунального хозяйства. На наш

взгляд, был еще один серьезный недостаток этого проекта. В проекте были по-

казаны только стоимостные показатели, не отражены методики их расчета, не

оговаривалась возможность и способы корректировки показателей с учетом

различных факторов (численности населения, структуры производства, инфля-

ции и т.п.). Не была проведена группировка муниципальных образований. Все

это делало законопроект бесперспективным и не обеспечивающим прозрач-

ность расчетов бюджетной обеспеченности.

Проведенный анализ соотношения собственных и регулирующих дохо-

дов муниципальных образований Оренбургской области указывает, прежде все-

го, на зависимость местных бюджетов от областного бюджета, что обуславли-

вает отсутствие у местных властей заинтересованности в увеличении доходной

базы бюджета области. Неуклонно снижающаяся доля собственных доходов

местных бюджетов лишает местные органы власти финансовой самостоятель-

ности, которая означает не только распределение ответственности между уров-

нями бюджетной системы по осуществлению определенных видов обяза-

тельств, но и обеспечение реальных возможностей получения источников до-

ходов для этого. Только после того, как распределена ответственность за рас-

ходы, и стал известен их общий объем на каждом уровне бюджетной системы,

следует приступать к разработке системы закрепления налогов и перераспреде-

ления доходов между различными уровнями власти.

Недостаток применяемой в Оренбургской области модели бюджетного

выравнивания проявляется прежде всего в уязвимости доходной части муници-

пальных бюджетов, поскольку вышестоящие органы власти могут произвольно

менять пропорции распределения налогов, опустошая нижестоящие бюджеты.

Это стало одной из главных причин острых бюджетных конфликтов.

Низкая доля собственных доходных источников лишает органы власти

местного самоуправления возможности долгосрочного и среднесрочного пла-

нирования расходов бюджета, препятствует проведению эффективной полити-

ки капитальных вложений бюджетных средств, приводит к появлению и нара-

щиванию нефинансируемых обязательств бюджета. В результате снижается за-

интересованность администраций этих муниципальных образований в повыше-

нии собираемости налогов на своей территории, а также в изыскании дополни-

тельных источников доходов.

Таким образом, действующая модель формирования доходной части

бюджетов муниципальных образований области не способствует проведению

эффективной бюджетной политики в текущем периоде и на перспективу, по-

скольку нормативы отчислений от регулирующих доходов претерпевают изме-

нения почти ежегодно, меняя ситуацию чаще всего не в пользу муниципалите-

тов, тем самым подрывая стабильность в регионе и доверие к власти.

Кроме того, реформирование налоговой системы оказывает отрицатель-

ное влияние на формирование доходов местных бюджетов. Остается проблемой

покрытие выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в результа-

те прекращения взимания регионального сбора на нужды образовательных уч-

реждений, налога с продаж и ряда местных налогов (например, налога на

строительство объектов производственного назначения в курортной зоне и др.)

Эта отмена должна была бы компенсироваться поступлением налога на вме-

ненный доход для определенных видов деятельности. Однако, на практике это-

го не происходит. Все бюджеты субъектов Российской Федерации с 2003 г. по-

несли существенные потери в связи с отменой налога на пользователей автодо-

рог. Кроме того, принятие всех глав Налогового кодекса РФ приведет к со-

кращению местных налогов и сборов до пяти видов, которые полностью зачис-

ляются в местные бюджеты.

Все это требует изменения бюджетных отношений по всей совокупности

вопросов, относящихся к этой сфере. К числу важнейших бюджетных проблем

на территории, касающейся обеспечения финансовой устойчивости органов ме-

стного самоуправления, следует отнести рационализацию распределения дохо-

дов и расходов между бюджетами территорий и областным бюджетом. На реа-

лизацию этой цели направлен механизм регионального выравнивания, суть ко-

торого состоит в перераспределении финансовых ресурсов между различными

уровнями власти и оказания финансовой поддержки на основе бюджетных и

внебюджетных инструментов.

Передача регулирующих доходов местным бюджетам представляет собой

первый этап бюджетного регулирования, на котором достигается «сглажива-

ние» первоначального разрыва по закрепленным доходным источникам мест-

ных бюджетов. На втором этапе осуществляется полное выравнивание путем

оказания финансовой помощи из областного бюджета в виде дотаций.

Для целей бюджетного регулирования в областном бюджете создан фонд

финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО), основной це-

лью которого является выравнивание минимальной бюджетной обеспеченно-

сти, то есть подтягивание относительно слабых, отсталых регионов до уровня

средних.

В Оренбургской области данный фонд ежегодно формируется путем от-

числений от федеральных и региональных налогов, поступающих в областной

бюджет. При определении финансовой помощи в области используется под-

ход, одобренный «Концепцией реформирования межбюджетных отношений в

1999 – 2001 гг.», где сначала оцениваются расходные полномочия всех муни-

ципальных образований области, затем в соответствии с закрепленными рас-

ходными полномочиями перераспределяются доходные источники. После этого

сохранившиеся дисбалансы компенсируются за счет финансовой помощи из

ФФПМО. Распределение ФФПМО области, производится по формуле:

ФФПМО = Рмо – Дмо – Т, (1)

где Рмо – расходы муниципального образования;

Дмо - доходы муниципального образования;

Т – дефицит муниципального образования, определяемый по форму-

ле:

Т = Ткб / Дкб *100 *Дмо / 100, (2)

где Ткб – дефицит консолидированного бюджета;

Дкб – доходы консолидированного бюджета.

В статье 10 Федерального Закона «О финансовых основах местного само-

управления в Российской Федерации» говорится, что распределение средств

ФФПМО должно осуществляться в соответствии с фиксирований формулой,

учитывающей ряд факторов, определяющих особенность данного субъекта РФ.

Однако вышеприведенная формула этим требованиям не соответствует. Более

того, напрашивается вывод о том, что финансовая помощь из ФФПМО нацеле-

на не на выравнивание бюджетной обеспеченности, а на софинансирование

разрыва между расходами и доходами бюджетов муниципальных образований

области.

Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств

ФФПМО устанавливается в процентах и утверждается законом Оренбургской

области (Приложение Г). Перечисление средств в местные бюджеты из

ФФПМО производится ежемесячно всем муниципальным образованиям,

имеющим право на финансовую помощь. Сведения о фактическом объеме

средств ФФПМО должны публиковаться в СМИ ежемесячно.

Так, в 1999 году ФФПМО Оренбургской области составил 1195144 тыс.

р. (25 % от общей суммы доходов), в 2000 г. - 2037221 тыс. р. (27,1 %), в 2001

году - 1756563 тыс. р. (23,79 %), в 2002 г. - 1683572 тыс. р. (18,26 %), в 2003 г. -

1650760 тыс. р. (17,53 %). На 2004 год ФФПМО запланирован в размере 899314

тыс.р. (рисунок 5). Но общий объем финансовой помощи муниципальным обра-

зованиям из областного бюджета в 2004 г. превысит 3 млрд.р, более двух тре-

тей которой выделяется в виде субвенций на реализацию государственного

стандарта общего образования.

Таким образом, начиная с 2001 года, объем средств, концентрирующихся

в ФФПМО, постепенно сокращается, а также с 2003 года уменьшается и число

муниципальных образований, получающих средства из этого фонда.

Следует отметить, что г. Оренбургу финансовая помощь из ФФПМО в

эти годы не предоставлялась (исключение составляют 2000 и 2001 годы, когда в

процессе исполнения бюджета г. Оренбургу из этого фонда выделили 110070

тыс. р. и 18000 тыс. р. соответственно) в отличие от многих муниципалитетов

области, которые получают довольно значительную финансовую помощь из

этого фонда. Это связано со многими факторами: и с тем, что собственные до-

ходы на душу населения в Оренбурге выше, чем во многих муниципалитетах

области, и с концентрацией промышленного производства, которая определяет

объем налоговых доходов и т.д.

1195144

2037221

1756563 1683572 1650760

899314

0

500000

1000000

1500000

2000000

2500000

тыс. р.

1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г.

(план)

Рисунок 5 – Фактический объем фонда финансовой поддержки муници-

пальных образований Оренбургской области в 1999 – 2004 годы

Анализ распределения финансовой помощи в период с 1999 по 2003 гг.

показал, что муниципальные образования Оренбургской области достаточно

сильно отличаются друг от друга по собственным подушевым доходам. Причи-

на тому – наличие существенных внутрирегиональных социально-

экономических различий (в структуре производства, инфраструктуре, обеспе-

ченности полезными ископаемыми и т.д.).

Так, собственные подушевые доходы самого обеспеченного муници-

пального образования области (Первомайский район) в 1999 г. превысили соб-

ственные подушевые доходы наименее обеспеченного муниципального образо-

вания (Беляевский район) почти в 25 раз, в 2000 году – в 23 раза, в 2001 году -

уже в 28 раз, в 2003 году - в 77 раз. В наименее обеспеченном Софиевском

сельсовете собственные подушевые доходы в 2003 году составили 146 рублей

на человека, а в самом обеспеченном Чернореченском сельсовете - 11184 руб-

ля на человека (Приложение Д). В большинстве муниципальных образований

Оренбургской области собственные подушевые доходы незначительны. Они

колеблются, находясь в пределах от 51,80 р. до 31 886,44 р. на человека, по

данным 2001 года, т.е. различаются более чем в 600 раз. Их недостаточно бюд-

жету муниципальных образований для обеспечения даже минимальных по-

требностей.

В 1999 году средний по муниципальным образованиям области показа-

тель собственных подушевых доходов составил 679 рублей. Показатель собст-

венных подушевых доходов бюджета г. Оренбурга превысил средний показа-

тель в 1,4 раза и составил 982 рубля. Однако, в ряде муниципальных образова-

ний уровень собственных доходов на душу населения в 1999 году был значи-

тельно выше, чем в г. Оренбурге – это г. Бузулук (1004 рублей), г. Бугуруслан

(1023 рублей), г. Новотроицк (1100 рублей), Новоорский (1005 рублей), Крас-

ногвардейский (1032 рублей), Оренбургский (1365 рублей), Курманаевский

(1916 рублей), Сорочинский (1921 рублей), Первомайский (3096 рублей) рай-

оны. Причем, г. Ясный в отличие от г. Оренбурга, а также Красногвардеев-

ский, Новоорский и Сорочинский районы (как и еще ряд муниципалитетов) в

1999 году получали помощь из областного бюджета, несмотря на превышение у

них среднеобластного показателя подушевых собственных доходов. Однако

нельзя забывать, что в район могут входить муниципалитеты с различным до-

ходным потенциалом, и ряд из них действительно может нуждаться в финансо-

вой помощи.

Аналогичная ситуация сложилась в результате исполнения местных

бюджетов в 2000 году. Практически те же муниципальные образования (за ис-

ключением г. Ясного) имели уровень собственных доходов на душу населения,

превышающий средний по муниципальным образованиям области показатель,

который составил 1122 рублей, и уровень показателя для бюджета г. Оренбур-

га, который составил 1289 рублей.

В 2001 году ситуация несколько изменилась: подушевые собственные до-

ходы г. Оренбурга были ниже среднего по муниципальным образованиям об-

ласти уровня в 1,1 раза, а число муниципалитетов, собственные доходы на ду-

шу населения которых превысили средний по муниципальным образованиям

области уровень (1291 рублей), сократилось.

Показатель собственных доходов на душу населения бюджета

г.Оренбурга в 2002 году (1331 рублей) также ниже среднего по муниципалите-

там области подушевого показателя (1529 рублей). В 2003 году показатели соб-

ственных доходов на душу населения бюджета г. Оренбурга составили 1307

рублей, что не намного выше среднего по муниципалитетам уровня (1303 руб-

лей), и отставали от уровня подушевых собственных доходов тех же муниципа-

литетов, что ранее.

По уровню собственных и регулирующих доходов на душу населения в

1999 – 2003 годы ситуация практически аналогична результатам расчета собст-

венных подушевых доходов (Приложение Д). Органы государственной власти

области пытаются разрешить эту проблему путем предоставления местным ор-

ганам власти средств из ФФПМО. Распределение средств ФФПМО отображено

на рисунках 6,7 и на графиках приложения Е.

Данные графики построены в результате анализа доходов муниципаль-

ных образований. Из графиков распределения финансовой помощи видно, что

собственные подушевые доходы муниципальных образований Оренбургской

области во все рассматриваемые годы незначительны (за исключением не-

скольких районов: Красногвардейский, Оренбургский, Сорочинский, Курмана-

евский, Первомайский и Чернореченского сельского Совета).

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

16.Беляевский район

22.Илекский район

13.Акбулакский район

41.Тоцкий район

40.Ташлинский район

43.Шарлыкский район

34.Сакмарский район

14.Александровский район

26.Матвеевский район

42.Тюльганский район

35.Саракташский район

36.Светлинский район

15.Асекеевский район

23.Кваркенский район

21.Домбаровский район

12.Адамовский район

5.Город Кувандык

38.Соль-Илецкий район

29.Октябрьский район

28.Новосергиевский район

33.Пономаревский район

6.Город Медногорск

9.Город Орск

1.Город Абдулино

17.Бугурусланский район

20.Грачевский район

19.Гайский район

24.Красногвардейский район

18.Бузулукский район

8.Город Оренбург

11.Город Ясный

10. Город Сорочинск

3.Город Бузулук

32.Переволоцкий район

37.Северный район

4.Город Гай

2.Город Бугуруслан

27.Новоорский район

30.Оренбургский район

7.Город Новотроицк

39.Сорочинский район

25.Курманаевский район

31.Первомайский район

Собственные и регулирующие доходы на душу населения Ср. значение

Трансферты из ФФПМО Доходы с трансфертом из ФФПМО

Рисунок 6 - Распределение ФФПМО за 1999 год по данным финансового управления администрации Оренбургской об-

ласти

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

47.Софиевский с/с

16.Беляевский район

35.Саракташский район

42.Тюльганский район

22.Илекский район

14.Александровский район

26.Матвеевский район

13.Акбулакский район

40.Ташлинский район

12.Адамовский район

5.Город Кувандык

44.Красноусольский с/с

19.Гайский район

36.Светлинский район

23.Кваркенский район

21.Домбаровский район

41.Тоцкий район

38.Соль-Илецкий район

1.Город Абдулино

6.Город Медногорск

34.Сакмарский район

32.Переволоцкий район

29.Октябрьский район

43.Шарлыкский район

10. Город Сорочинск

9.Город Орск

45.Пригородный с/с

3.Город Бузулук

37.Северный район

8.Город Оренбург

18.Бузулукский район

4.Город Гай

2.Город Бугуруслан

11.Город Ясный

15.Асекеевский район

28.Новосергиевский район

7.Город Новотроицк

24.Красногвардейский район

33.Пономаревский район

25.Курманаевский район

31.Первомайский район

20.Грачевский район

17.Бугурусланский район

27.Новоорский район

30.Оренбургский район

39.Сорочинский район

46.Чернореченский с/с

Собственные и регулирующие доходы на душу населения Ср. значение

Трансферты из ФФПМО Доходы с трансфертом из ФФПМО

Рисунок 7 - Распределение ФФПМО за 2003 год по данным финансового управления администрации Оренбургской об-

ласти

Горизонтальные линии характеризуют средний по области собственный

доход на душу населения. Необходимо отметить, что выравнивание (распреде-

ление финансовой помощи) происходит таким образом, что превышает средне-

областной уровень. Незначительные размеры финансовой помощи предостав-

ляются следующим муниципальным образованьям: г. Орск, г. Гай, г. Оренбург,

г. Сорочинск, г. Бугуруслан.

Обращает на себя внимание и такая тенденция, что всем городам средства

ФФПМО передаются в незначительном размере. Так, например, в 1999 году г.

Ясный, Пономаревский и Бугурусланский районы находились почти в одних и

тех же пределах по размеру собственных подушевых доходов (1000 р., 1040 р.,

910 р. соответственно), а финансовая помощь предоставлялась в различных

объемах (2002,47 р., 2996,15 р. и 3251 р. соответственно), причем, районам - в

больших размерах, чем городу.

Необходимо отметить, что распределение средств через этот фонд не ре-

шает проблему выравнивания доходов. Так, областной центр – г. Оренбург, ко-

торый несет большую социально-экономическую нагрузку, является представи-

телем области на межрегиональном уровне, имел обеспеченность бюджетными

средствами в 2001 г. и 2002 г. ниже, чем в среднем по области. Кроме того, сле-

дует отметить, что всем городам Оренбургской области средства ФФПМО пе-

редаются в незначительном размере по сравнению с районами.

В целом анализ подушевых доходов позволяет сделать вывод, что

г.Оренбург (как и еще ряд муниципалитетов) является донором в межбюджет-

ных отношениях с Оренбургской областью, но оказывается по показателю по-

душевых доходов в «хвосте» списка муниципальных образований. Ситуация,

когда в результате бюджетного регулирования доходы муниципалитетов-

доноров получаются ниже доходов муниципалитетов-реципиентов говорит о

неверном и субъективном подходе в межбюджетных отношениях между орга-

нами власти Оренбургской области и муниципальными образованиями. Нельзя

считать нормальной ситуацию, когда объем доходов большинства муниципали-

тетов растет не за счет увеличения собственных доходов, а за счет предоставле-

ния финансовой помощи.

Все вышесказанное указывает на наличие проблем в организации меж-

бюджетных отношений органов государственной власти Оренбургской области

с органами местного самоуправления муниципальных образований, входящих в

состав области, и доказывает нерациональность межбюджетных отношений

внутри региона.

2.3 Оценка влияния бюджетного регулирования на доходы муници-

пальных образований Оренбургской области

Важным аспектом оценки влияния бюджетного регулирования на доходы

бюджетов муниципалитетов является анализ устойчивости местных бюджетов.

В качестве инструментария для такого анализа используются бюджетные ко-

эффициенты – показатели состояния бюджетов, рассчитанные как отношения

абсолютных бюджетных показателей друг к другу.

Бюджетные коэффициенты позволяют сравнивать характеристики бюд-

жета за различные периоды времени, сравнивать показатели бюджета конкрет-

ного муниципального образования с аналогичными показателями бюджетов

других муниципальных образований. С помощью этих инструментов и ряда

приемов достигается объективизация в оценке состояния местных бюджетов, а

также выявляются факторы, влияющие на это состояние. В свою очередь, зна-

ние этих факторов и меры их влияния на бюджет позволяют определить причи-

ны негативных явлений в бюджетной сфере и более качественно готовить ме-

роприятия по их устранению.

Но прежде чем приступить к анализу бюджетов с помощью бюджетных

коэффициентов, необходимо определиться с понятием «устойчивость бюдже-

та». Итак, под устойчивостью бюджета понимается способность бюджета (ор-

ганов власти) полностью и своевременно обеспечивать финансирование возло-

женных на него (них) обязательств, вне зависимости от решений вышестоящих

органов власти.

Для анализа устойчивости бюджетов муниципальных образований Орен-

бургской области применялись коэффициенты, предложенные Г.Б. Поляком.

Необходимо отметить, что при проведении анализа Поляк Г.Б. предлагает ис-

пользовать показатель «минимальных бюджетных расходов», под которыми

понимает «средства, предусмотренные в бюджете для финансирования консти-

туционно гарантированных мероприятий по жизнеобеспечению населения» [62,

с. 139]. Однако, использовать данный показатель в расчетах не представляется

возможным, поскольку минимальные расходы настолько малы, что их не хвата-

ет для покрытия даже самых минимальных потребностей. Кроме того, отсутст-

вие обоснованной государственной федеральной системы социальных стандар-

тов вызывает трудности при формировании бюджетов, что, в свою очередь,

увеличивает остроту в межбюджетных отношениях.

Тем не менее, анализ устойчивости бюджетов может быть проведен на

основе следующих коэффициентов:

1) коэффициент соотношения регулирующих и собственных доходов, по-

казывающий, во сколько раз регулирующие доходы превосходят собственные

доходы муниципального образования, рассчитываемый по формуле:

К рс = Д р / Д с, (3)

где К рс – коэффициент соотношения регулирующих и собственных

доходов;

Д р – регулирующие доходы;

Д с– собственные доходы;

2) коэффициент автономии, который показывает долю собственных до-

ходов муниципального образования в общем объеме бюджетных доходов и

рассчитывается по формуле:

К а = Д с / Д, (4)

где К а – коэффициент автономии;

Д с– собственные доходы;

Д – общая сумма доходов муниципального образования;

3) коэффициент обеспеченности расходов собственными доходами, пока-

зывающий возможность органов местного самоуправления финансировать воз-

ложенные на них расходные обязательства исходя из собственных усилий, рас-

считываемый следующим образом:

Кор = Д с / Р, (5)

где Кор - коэффициент обеспеченности расходов собственными дохода-

ми;

Р – общая сумма расходов муниципального образования;

4) коэффициент бюджетного покрытия, который свидетельствует о том, в

какой степени бюджетные расходы покрываются доходами. Используя данный

показатель можно выделить муниципалитеты-доноры (Кп > 1) и муниципалите-

ты-реципиенты (Кп < 1). Данный коэффициент рассчитывается по следующей

формуле:

К п = Д / Р, (6)

где К п – коэффициент бюджетного покрытия;

5) коэффициент бюджетной задолженности, показывающий уровень за-

долженности бюджета на дату составления отчета о его исполнении. По вели-

чине коэффициента бюджетной задолженности можно судить о том, какая часть

расходов бюджета не покрывается его доходами. Расчет коэффициента задол-

женности может проводиться несколькими способами. Под показателем З мо-

жет рассматриваться дефицит местного бюджета как разница между всеми до-

ходами муниципалитета и расходами, или между расходами и собственными

доходами муниципальных образований, или как разница между собственными

и регулирующими доходами муниципалитета и расходами и т.п. В качестве по-

казателя З мы будем рассматривать разницу между собственными и регули-

рующими доходами муниципалитета и его расходами, характеризующую, на-

сколько муниципальное образование обеспечено доходами без учета финансо-

вой помощи для реализации возложенных на него полномочий. Если З < 0, то К

бз принимается равным нулю. Коэффициент рассчитывается по формуле:

К бз = З / Р, (7)

где К бз – коэффициент бюджетной задолженности;

З – дефицит местного бюджета;

6) коэффициент бюджетной результативности, рассчитываемый по фор-

муле:

К бр = Д / Ч , (8)

где К бр – коэффициент бюджетной результативности;

Ч – численность населения, проживающего на территории данного

муниципалитета;

7) коэффициент бюджетной обеспеченности населения, который пока-

зывает уровень расходов на одного жителя и рассчитывается по следующей

формуле:

К бо = Р / Ч, (9)

где К бо – коэффициент бюджетной обеспеченности населения;

Ч – численность населения, проживающего на территории данного

муниципалитета.

Расчет бюджетных коэффициентов для муниципальных образований,

входящих в состав Оренбургской области представлен в приложении Ж.

Рассчитанный для всех муниципальных образований коэффициент соот-

ношения регулирующих и собственных доходов показывает, что в доходах

большинства муниципалитетов превалируют регулирующие доходы над собст-

венными: в 1999 г. - от 0,13 в Первомайском районе до 3,99 раз в Саракташском

районе, в 2000 г. - от 0,10 до 3,42 раз в тех же районах соответственно. В 2001 г.

ситуация несколько изменилась: от 0,2 - в Чернореченском сельсовете и Кур-

манаевском районе до 5,74 в г.Медногорске, в 2002 г. - от 0,03 в Черноречье до

6,41 в Асекеевском районе, в 2003 г. - от 0,33 в Софиевском сельском совете до

4,2 в Переволоцком районе.

В рассматриваемый период наблюдается увеличение данного показателя.

Причем, например, с 1999 по 2001 г.г. соотношение регулирующих и собствен-

ных доходов в г. Медногорске увеличилось почти в 3 раза, а в 2002 г. по срав-

нению с 1999 г. у Асекеевского района возросло в 19 раз. Такая динамика мо-

жет быть оценена как отрицательная, поскольку уменьшаются собственные до-

ходы, а расходы покрываются за счет регулирующих доходов.

Подтверждением вышесказанного являются результаты расчета коэффи-

циента автономии. Значения этого показателя варьируют от 0,05 в Беляевском

районе до 0,86 в Первомайском районе в 1999 г. Такая же тенденция наблюда-

ется и в последующие годы. У большинства муниципальных образований пока-

заталь даже не достигает 15 % (в 1999 г. таких муниципалитетов было 19, в

2000 - 2001 г.г. – 17, в 2002 г. – 25, в 2003 г. – 18), что свидетельствует о высо-

кой степени зависимости бюджетов от вышестоящих органов власти.

Способность органов местного самоуправления финансировать возло-

женные на них расходные обязательства за счет собственных источников дохо-

дов характеризует коэффициент обеспеченности расходов собственными дохо-

дами. Анализ значений этого коэффициента свидетельствует о том, что лишь

незначительная часть муниципалитетов может покрывать свои расходы за счет

собственных доходов. К ним относятся г. Бузулук, г. Оренбург, Курманаевский,

Первомайский, Оренбургский, Сорочинский районы, Красноуральский, Черно-

реченский, Пригородный сельсоветы. Данный коэффициент в этих муниципа-

литетах превышал 50 %. Однако необходимо отметить, что на территории этих

муниципальных образований находится значительная часть природных ресур-

сов, что и повлияло на их доходную базу. Большинство же муниципалитетов

области не способно финансировать расходы за счет своих собственных дохо-

дов.

Коэффициент бюджетного покрытия показывает степень покрытия бюд-

жетных расходов общей суммой доходов местного бюджета. Значение этого

показателя должно стремиться к единице. У большинства муниципальных об-

разований так и происходит. Это является следствием того, что расходы покры-

ваются доходами с учетом средств из вышестоящего бюджета (в виде финансо-

вой помощи и регулирующих доходов).

Коэффициент бюджетной задолженности в целом по муниципальным об-

разованиям в исследуемый период имеет тенденцию к сокращению. На основа-

нии этого можно сказать, что часть расходов бюджетов, не покрываемая дохо-

дами, сокращается. Чем ниже этот показатель, тем выше эффективность бюд-

жета. Так, в Первомайском районе этот коэффициент равен нулю, что свиде-

тельствует о сбалансированности данного бюджета.

Доходы на душу населения представляют собой коэффициент бюджетной

результативности. Чем выше этот показатель, тем эффективнее работа органов

местного самоуправления над увеличением поступлений доходов в бюджет.

Муниципальные образования Оренбургской области сильно отличаются по по-

казателю подушевых доходов друг от друга. Так, подушевые доходы колеблют-

ся в пределах от 0,29 тыс. р. до 32,54 тыс. р. на человека, что говорит о высокой

степени дифференциации муниципальных образований.

Коэффициент бюджетной обеспеченности характеризует уровень бюд-

жетных расходов на одного жителя. По показателю бюджетной обеспеченности

муниципальные образования также сильно отличаются друг от друга. В целом

по области наблюдается увеличение данного показателя.

Согласно критериям, предложенным Г.Б. Поляком, определим тип устой-

чивости муниципальных образований Оренбургской области. Данные анализа

представлены в таблице З.1 приложения З. Состояние большинства муници-

пальных образований Оренбургской области можно охарактеризовать как кри-

зисное и неустойчивое. И лишь для незначительной части муниципалитетов

можно сказать, что их состояние является нормальным. Так, в 1999 г. в кризис-

ном состоянии насчитывалось 29 местных бюджетов, в 2000 г. – 25, в 2001 г. –

20, в 2002 г. – 18, в 2003 г. – 15. Несмотря на снижение их числа, такую ситуа-

цию нельзя назвать нормальной. В последнее время увеличивается число бюд-

жетов, характеризующихся неустойчивым состоянием.

Необходимо отметить, что при определении типа устойчивости местного

бюджета возник ряд проблем, связанных с нечеткостью предложенных крите-

риев оценки. Так, в Пономаревском районе в 1999 г. доля собственных доходов

в общей сумме доходов составила 31,8 %; доля регулирующих доходов в общей

сумме доходов составила 10,2 %. В соответствии с первым критерием район

можно охарактеризовать как неустойчивый, но согласно второму критерию со-

стояние бюджета можно назвать абсолютно устойчивым. Однако по удельному

весу задолженности в общем объеме расходов (59,8 %) этот район относится к

кризисному типу устойчивости. Таким образом, возникла проблема, связанная с

определением типа устойчивости, отражающего реальное состояние бюджета.

И такая ситуация наблюдается с большинством бюджетов.

Поэтому необходимо доработать данную методику в части определения

пределов количественных критериев для оценки типа устойчивости бюджета.

Целесообразно использовать критерии, приведенные в таблице 8.

Таблица 8 – Критерии определения типа устойчивости бюджетов

Крите- Тип устойчивости бюджета

рии абсолютно

устойчивое

нормальное Неустойчивое кризисное

Дс : Д, %

Др : Д, %

З : Р, %

свыше 60

до 45

до 20

от 31 до 60

от 46 до 61

от 21 до 35

от 11 до 30

от 62 до 85

от 36 до 56

до 10

свыше 85

свыше 56

Теперь определим тип устойчивости местных бюджетов в соответствии с

предложенными выше критериями (приложение И, таблица И.2).

Анализ определения типа устойчивости местных бюджетов по предло-

женной шкале позволил уточнить уровень устойчивости бюджетов муници-

пальных образований области. Так, в 1999 г. улучшилось состояние шести му-

ниципалитетов: г.Абдулино, г.Медногорск, Бугурусланский, Грачевский рай-

оны. Вместо кризисного состояния они стали характеризоваться как неустойчи-

вые, а Бузулукский и Новоорский районы из неустойчивого состояния перешли

в нормальное. В 2000 году улучшилось состояние четырех муниципалитетов

(г.Гай, г.Медногорск, Октябрьский и Северный районы), в 2001 г. – шести му-

ниципалитетов (г.Ясный, Асекеевский, Гайский, Красногвардейский, Новоор-

ский и Красногвардейский районы), в 2002 г. улучшилось состояние семи бюд-

жетов (четыре города – Бузулук, Оренбург, Орск, Ясный и три района – Илек-

ский, Новоорский, Соль-Илецкий), а в 2003 г. – трех муниципалитетов (г. Ново-

троицк, Оренбургский район и Чернореченский сельский совет).

В целом результаты исследования свидетельствуют о недостаточной са-

мостоятельности муниципальных образований Оренбургской области, о высо-

кой степени их зависимости от средств вышестоящих органов власти, переда-

ваемых в качестве нормативов отчислений от регулирующих доходов и финан-

совой помощи из ФФПМО.

Эффективность субфедеральной бюджетной политики в части организа-

ции межбюджетных отношений с позиций выравнивания бюджетной обеспе-

ченности муниципальных образований и снижения дифференциации уровней

их социально-экономического развития, а также влияние бюджетного регули-

рования на доходы бюджетов муниципалитетов можно оценить с помощью бо-

лее сложных методик анализа, в частности, с помощью статистических методов

и методов экономико-математического моделирования.

Для оценки концентрации ресурсов с точки зрения выравнивания уровней

бюджетной обеспеченности и социально-экономического развития муници-

пальных образований используется сравнение характеристик неоднородности

до и после выделения средств из вышестоящего бюджета бюджетам муниципа-

литетов.

В качестве характеристик неоднородности совокупности можно исполь-

зовать показатели разброса, такие как размах асимметрии, рассеивание, эксцесс

рассеивания, стандартное отклонение и коэффициент вариации.

Размах асимметрии (W) характеризует асимметрию через отношение мак-

симального к минимальному значению показателя по городам и районам рас-

сматриваемой области. Для его расчета используется формула:

W = X max / X min , (10)

где X max – максимальный показатель;

X min – минимальный показатель.

Индикатор рассеивания (S) муниципальных образований рассчитывается

по следующей формуле:

S = Σ X a – X i * N, (11)

где X a – среднее значение показателя по городам и районам

региона;

X i – значение показателя для i-го муниципального образования;

N – количество муниципальных образований.

Эксцесс рассеивания (Э) используется для характеристики формы рассеи-

вания муниципальных образований и рассчитывается по формуле:

Э = Х а / Х, (12)

где Х – медиана, т.е. значение показателя для муниципального образова-

ния, занимающего среднее положение между равным числом муниципалитетов,

имеющих, с одной стороны, меньшие, а с другой стороны, большие значения

этого показателя. Если число муниципалитетов является четным, то Х рассчи-

тывается как среднее арифметическое от значений показателей двух соседних

муниципальных образований, занимающих среднее положение.

Расчет стандартного отклонения (М) производится при помощи следую-

щей формулы:

М = [(1 / N) * Σ (X i – X a)2]1/ 2 , (13)

где N – количество муниципальных образований;

X i – значение показателя для i-го муниципального образования;

X a – среднее значение показателя по городам и рай-

онам региона.

Коэффициент вариации (V) представляет собой отношение стандартного

отклонения к среднему значению доходов бюджетов муниципальных образова-

ний, выраженное в процентах, рассчитываемый следующим образом:

V = (M / X a) * 100 %, (14)

где M – стандартное отклонение;

X a – среднее значение доходов бюджетов.

С ростом однородности по выборке показатели разброса должны умень-

шаться [119, c. 97].

С помощью данных статистических методов произведена оценка влияния

бюджетного регулирования, осуществляемого органами власти Оренбургской

области, на доходы бюджетов муниципальных образований. Результаты анали-

за подушевых показателей собственных доходов, собственных и регулирующих

доходов и доходов в целом (с учетом средств из ФФПМО) с целью изучения

уровня неоднородности муниципальных образований Оренбургской области

приведены в таблице 9.

Таблица 9 - Показатели неоднородности уровня бюджетных доходов муни-

ципальных образований на душу населения

Подушевые бюд- Показатели

жетные доходы

Размах

асиммет-

рии,

раз

Рассеива-

ние, в руб-

лях

Эксцесс

рассеива-

ния,

раз

Стандарт-

ное от-

клонение,

рублей

Коэффи-

циент ва-

риации, в

процентах

1999 г. 24,8 412 1,35 568 83,2

2000 г. 28,7 781 1,42 1131 100,0

2001 г. 135,7 898 1,55 1344 104,1

Собсвенные

доходы

2002 г. 807,6 1395 2,17 4119 269,4

1999 г. 10,9 599 1,10 761 61,3

2000 г. 13,6 1193 1,48 1519 75,7

2001 г. 338,7 1832 1,37 4562 156,5

Собственные

и регулирую-

щие

доходы

2002 г. 360,1 1851 1,24 4162 121,6

1999 г. 2,4 403 1,04 497 20,3

2000 г. 2,6 621 1,03 822 21,5

2001 г. 113,3 1556 1,18 4286 99,6

Все дохо-

ды

2002 г. 59,2 1564 1,10 3852 74,0

Размах асимметрии между муниципальными образованиями Оренбург-

ской области в период с 1999 по 2002 годы сокращался как после распределе-

ния регулирующих налогов (за исключением 2001 года), так и после перечис-

ления средств из ФФПМО. В 1999, 2000 и 2002 годах размах асимметрии после

распределения регулирующих налогов сократился более, чем в 2 раза. Необхо-

димо отметить, что в результате выделения муниципальным образованиям

средств из ФФПМО наблюдается еще большее уменьшение этого показателя: в

1999 году в 4,5 раза, в 2000 году – в 5,2 раза, а в 2002 году произошло сокра-

щение этого показателя уже в 6,1 раза.

В целом сокращение размаха асимметрии в 1999 году произошло в 10,3

раза, в 2000 году - в 11 раз, а в 2002 году – в 13,6 раза, однако величина итого-

вого показателя была в этом году выше, чем изначальный размах асимметрии в

период с 1999 по 2001 гг. В 2001 году размах асимметрии сокращается в ре-

зультате бюджетного регулирования в 1,2 раза, что намного меньше, чем в пре-

дыдущие года.

Рассеивание муниципалитетов по подушевым показателям собственных

доходов, собственных и регулирующих доходов, доходов с учетом финансовой

помощи в 1999 и 2000 годах сокращается. В 2001 и 2002 годах этот показатель

увеличивается, что говорит о том, что выравнивания как такового не происхо-

дит, либо затрагивает не наиболее нуждающиеся муниципалитеты.

Эксцесс рассеивания во всех рассмотренных случаях принимает значение

больше единицы. Это говорит о том, что половина муниципальных образова-

ний с меньшими значениями рассматриваемых показателей (т.е. собственных

доходов, собственных и регулирующих доходов, доходов в целом на душу на-

селения) более близки между собой по этим показателям, чем другая половина

муниципалитетов. В противном случае эксцесс рассеивания был бы меньше

единицы.

В 2001 году наблюдался рост стандартного отклонения подушевых дохо-

дов в целом по сравнению со стандартным отклонением подушевых собствен-

ных и регулирующих доходов. Это объясняется увеличением среднего уровня

варьируемого показателя. Такой эффект имеет место в случае, если рост пока-

зателя затрагивает большую часть элементов выборки. Так как в Оренбургской

области в этот год почти все муниципалитеты получили финансовую помощь

из ФФПМО, то этот результат легко объясним. Если бы средства из региональ-

ного бюджета направлялись только для подтягивания бюджетов с низкими до-

ходами до среднего уровня, стандартное отклонение должно было бы снизить-

ся (как это произошло в 1999, 2000 и 2002 годах). Но из-за большой централи-

зации средств на региональном уровне, часть безвозмездных перечислений в

2001 году оказывается не связанной с функцией выравнивания уровня развития,

поэтому необходимо исключить эту часть финансовых поступлений, т.е. оце-

нить изменение неоднородности с учетом изменения средней величины дохо-

дов местных бюджетов. В качестве такого показателя использовался коэффици-

ент вариации по стандартному отклонению.

Как видно из таблицы 9, подушевой показатель доходов с учетом финан-

совой помощи имеет гораздо меньший коэффициент вариации, т.е. неоднород-

ность в бюджетных доходах после распределения регулирующих налогов и пе-

речисления средств из областного бюджета сокращается в 3,5 – 4,5 раза. Одна-

ко в 2001 году сокращение коэффициента вариации было незначительным. В

1999 – 2000 гг. неоднородность муниципалитетов в бюджетных доходах до и

после выделения средств из вышестоящего бюджета сокращается в большей

мере, чем в последующие годы.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что межмуниципальная

дифференциация в результате бюджетного регулирования, осуществляемого

органами власти Оренбургской области, сокращается.

Для ответа на вопрос, служат ли средства, передаваемые из регионально-

го бюджета органам местного самоуправления, целям внутрирегионального

выравнивания, предлагается оценить зависимость между размерами средств,

поступающих в местные бюджеты на душу населения и душевыми бюджетны-

ми доходами. Если бюджетная политика направлена на выравнивание душевых

бюджетных доходов бюджетов муниципалитетов, то связь должна быть стати-

стически значимой и отрицательной. Если перечисления из областного бюдже-

та муниципальным образованиям области не зависят от текущего уровня сред-

недушевых бюджетных доходов, то связь должна быть статистически незначи-

ма. Если средства областного бюджета направляются в относительно благопо-

лучные города и районы области, то связь должна быть положительной. Для

ответа на поставленный вопрос можно оценивать следующее уравнение:

T i = α + β * R i + ξ i , (15)

где T i – перечисления из областного бюджета i-му муници-

пальному образованию в расчете на душу населения;

α – свободный член регрессии;

β – угловой коэффициент;

R i – налоговые и неналоговые доходы i-го муниципального

образования на душу населения;

ξ i – необъясненная связь.

Наличие и направления работы стимулов к увеличению собственных на-

логовых доходов для муниципалитетов рассматриваемой области можно оце-

нить по предельному эффекту увеличения налогов, поступающих в местные

бюджеты, т.е. по увеличению всех доходов при увеличении налоговых поступ-

лений в бюджет на 1 рубль. Для этого используется формула:

(Y it – Y it – 1) = β + α * (X it – X it – 1) + ξ it, (16)

где Y it – все доходы i-го муниципального образования в году t;

Y it – 1 – все доходы i-го муниципального образования в предыдущем

году (т.е. году t – 1);

β – константа;

α – угловой коэффициент;

X it – налоговые доходы i-го муниципального образования в году t;

X it – 1 – налоговые доходы i-го муниципального образования в

предыдущем году (т.е. году t – 1);

ξ it – необъясненная связь.

Если предельные стимулы увеличения налоговых доходов отсутствуют,

то коэффициент регрессии α должен быть статистически незначим, если сти-

мулы (к увеличению или уменьшению) присутствуют, то коэффициент регрес-

сии должен быть статистически значим (положительным или отрицательным)

[119, c. 97].

Определим цели политики межбюджетных отношений с помощью рег-

рессионного анализа взаимосвязи перечислений из фонда финансовой под-

держки муниципальных образований на душу населения и подушевых налого-

вых и неналоговых доходов муниципальных образований Оренбургской облас-

ти. Результаты расчетов приведены в таблице 10.

Из приведенных данных видно, что в Оренбургской области за период с

1999 по 2000 год выявлена статистически значимая отрицательная зависимость

между рассмотренными параметрами. Это означает, что с вероятностью ошиб-

ки в 5 % можно утверждать, что в целом бюджетная политика в Оренбургской

области направлена на выравнивание бюджетных доходов муниципальных об-

разований. В 2001 и 2002 годах получена отрицательная статистически незна-

чимая зависимость, следовательно, цель выравнивания в эти годы не достига-

лась.

Таблица 10 - Результаты оценки уравнения T i = α + β * R i + ξ I

Показатель 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г.

i R 0,60 0,70 0,12 0,12

Оценкаα 1967,67 2804,69 1613,79 1687,26

t - статистика коэффициента α 13,72 18,08 8,07 7,09

95 % доверительный интервал

дляα :

нижняя граница

верхняя граница

1677,99

2257,34

2491,48

3117,90

1210,91

2016,67

1207,64

2166,89

Оценкаβ - 0,77 - 0,61 - 0,09 - 0,11

t - статистика коэффициента β - 7,82 - 9,83 - 2,52 - 2,48

95 % доверительный интервал

для β :

нижняя граница

верхняя граница

- 0,97

- 0,57

- 0,73

- 0,48

- 0,17

- 0,02

- 0,20

- 0,02

Полученная зависимость за 1999 – 2000 гг. оказалась статистически зна-

чимой, коэффициент детерминации больше 0,60, исключение составили 2001 и

2002 годы; оценка коэффициента α – больше нуля. Таким образом, в 1999 –

2000 годы стимулы работали в направлении сохранения и наращивания собст-

венного налогового потенциала муниципальных образований Оренбургской

области, в отличие от последующих лет.

Для того, чтобы более точно выяснить, какое влияние оказывает бюджет-

ное регулирование непосредственно на доходы областного центра - г. Орен-

бурга, проведем регрессионный анализ взаимосвязи изменения объема доходов

бюджета города и изменения налоговых доходов. Это позволит оценить работу

стимулов по предельному эффекту увеличения налогов, поступающих в бюд-

жет г. Оренбурга за 1999 – 2002 гг.

Проведенный анализ показал, что зависимость между рассмотренными

параметрами статистически значимая положительная (коэффициентα – поло-

жительный и статистически значим), т.е. с вероятностью ошибки 5 % можно

сделать вывод о наличии стимулов к увеличению налоговых доходов.

Таблица 11 - Результаты оценки уравнения (Y it – Y it – 1) = β + α * (X it – X it – 1)

+ ξ it

Показатель Значение

i R 0,76

Оценкаβ - 102132,30

t - статистика коэффициента β - 0,45

95 % доверительный интервал дляβ :

нижняя граница

верхняя граница

- 3012479,17

2808214,55

Оценкаα 1,95

t - статистика коэффициента α 1,80

95 % доверительный интервал дляα :

нижняя граница

верхняя граница

- 11,77

15,66

Коэффициент детерминации составляет 0,76; однако, оценка коэффици-

ента β – отрицательная. Это указывает на то, что бюджетное регулирование

органов власти Оренбургской области не заинтересовывает органы местного

самоуправления г. Оренбурга в сохранении и развитии собственного налогово-

го потенциала, и действие выявленных стимулов ничтожно.

Для того, чтобы оценить тесноту связи основных показателей бюджета,

т.е. их совместное влияние на результат, можно использовать коэффициент

множественной корреляции. Расчет зависимости в данном случае предполагает

определение логической связи между основными бюджетными показателями:

- рост расходов бюджета должен соответствовать росту доходов (высокая

зависимость – большое значение положительного коэффициента корреляции);

- рост расходов должен зависеть от роста собственных доходов бюджета

(высокая зависимость – большое значение положительного коэффициента кор-

реляции);

- рост общих доходов должен сопровождаться параллельным ростом соб-

ственных доходов (высокая зависимость – большое значение положительного

коэффициента корреляции);

- при росте собственных доходов в структуре бюджета должны снижаться

трансфертные поступления (высокая зависимость – большое значение отрица-

тельного коэффициента корреляции);

- рост доходов не должен осуществляться за счет трансфертных платежей

(высокая зависимость – большое значение отрицательного коэффициента кор-

реляции), так как их основное назначение – выравнивание бюджетной обеспе-

ченности; и т.п. [140, с. 440].

Дополним полученные результаты анализом подушевых бюджетных по-

казателей муниципальных образований области, проведенным с помощью ко-

эффициентов корреляции, которые позволяют выявить наличие взаимосвязи

между двумя наборами показателей и оценить ее. Результаты анализа приведе-

ны в таблице 12.

Таблица 12 – Зависимость основных показателей бюджетов муниципальных об-

разований Оренбургской области в расчете на душу населения за

1999 - 2002 г.г. (коэффициенты корреляции)

Наименование

муниципальных

образований

Собственные

доходы

бюджета к

расходам

Доходы

бюджета к

собственным

доходам

Средства

ФФПМО

к общим

доходам

Средства

ФФПМО к

собственным

доходам

1 2 3 4 5

1.Город Абдулино 0,98 0,98 0,40 0,78

2.Город Бугуруслан 0,56 0,78 -0,14 0,12

3.Город Бузулук 0,51 0,54 -0,31 0,08

4.Город Гай 0,67 0,71 -0,16 -0,19

5.Город Кувандык 0,97 0,96 0,89 0,82

6.Город Медногорск 0,67 0,52 -0,43 -0,56

7.Город Новотроицк 0,80 0,86 0,81 0,99

8.Город Оренбург 0,90 0,86 -0,09 0,42

9.Город Орск -0,20 0,85 0,26 -0,32

10. Город Сорочинск 0,14 0,27 0,88 0,24

11.Город Ясный 0,94 0,93 -0,05 -0,06

12.Адамовский район 0,96 0,95 0,95 0,95

13.Акбулакский район 0,75 0,78 0,76 0,69

14.Александровский район 0,94 0,95 0,54 0,79

15.Асекеевский район -0,22 -0,28 -0,64 0,97

16.Беляевский район 0,96 0,97 0,80 0,92

17.Бугурусланский район -0,37 -0,37 -0,17 0,54

Продолжение таблицы 12

1 2 3 4 5

18.Бузулукский район 0,07 0,05 -0,52 0,21

19.Гайский район 0,91 0,90 0,66 0,69

20.Грачевский район -0,32 -0,33 -0,75 0,94

21.Домбаровский район 0,98 0,99 0,60 0,81

22.Илекский район 0,20 0,26 -0,55 -0,90

23.Кваркенский район 0,98 0,98 0,91 0,96

24.Красногвардейский р-н -0,22 -0,13 -0,73 0,66

25.Курманаевский район 0,27 0,15 0,25 -0,67

26.Матвеевский район 0,55 0,61 0,78 0,66

27.Новоорский район 0,94 0,94 -0,34 -0,26

28.Новосергиевский район 0,24 0,39 -0,61 0,33

29.Октябрьский район 0,96 0,87 0,004 -0,18

30.Оренбургский район 0,75 0,87 0,26 0,42

31.Первомайский район 0,55 0,56 - -

32.Переволоцкий район -0,20 -0,17 -0,12 -0,82

33.Пономаревский район -0,01 0,02 -0,89 0,52

34.Сакмарский район 0,96 0,95 -0,13 0,06

35.Саракташский район 0,17 0,24 0,99 0,44

36.Светлинский район 0,97 0,93 0,88 0,73

37.Северный район 0,41 0,45 0,46 0,91

38.Соль-Илецкий район 1,00 0,99 0,37 0,54

39.Сорочинский район -0,38 -0,54 0,21 -0,96

40.Ташлинский район 0,82 0,77 0,40 0,33

41.Тоцкий район 0,20 0,23 0,52 0,88

42.Тюльганский район -0,33 -0,34 0,51 -0,51

43.Шарлыкский район 0,51 0,52 0,35 0,97

44.Красноуральский с/с 1,00 1,00 - -

45.Пригородный с/с 1,00 1,00 - -

46.Чернореченский с/с 1,00 1,00 - -

47.Софиевский с/с -1,00 -1,00 -1,00 -1,00

В среднем по муници-

пальным образованиям 0,77 0,83 0,37 0,44

В результате корреляционного анализа общие значения по муниципаль-

ным образованиям Оренбургской области получились следующие: зависимость

расходов от доходов (коэффициент корреляции 0,98), зависимость расходов от

роста собственных доходов значительна (коэффициент корреляции 0,77), рост

доходов определяется ростом собственных доходов (коэффициент корреляции

0,83), хотя по отдельным муниципалитетам области этого сказать нельзя. Ко-

эффициент корреляции между общими бюджетными доходами (собственными

и регулирующими) в расчете на душу населения и средствами ФФПМО равен

0,37, что означает отсутствие сколько-нибудь значимой связи между этими по-

казателями. В разрезе же муниципалитетов улавливается совсем слабая зависи-

мость (через знак «минус») поддержки слабых территорий, и лишь в одном из

сорока семи муниципальных образований области – Софиевском сельском со-

вете (коэффициент корреляции равен 1) – происходит выравнивание.

Анализ коэффициентов корреляции показателей бюджетов муниципаль-

ных образований Оренбургской области в период с 1999 по 2002 г.г. позволил

объединить их в семь групп.

В первую группу вошли муниципальные образования, значения коэффи-

циентов корреляции которых полностью соответствуют оптимальной логиче-

ской схеме зависимости показателей, и которые не получали финансовую по-

мощь из ФФПМО. К ним относятся: Первомайский район, Красноуральский

сельский совет, Пригородный сельский совет, Чернореченский сельский совет.

Ко второй группе относятся муниципальные образования, для которых

выравнивающий эффект трансфертов из ФФПМО незначителен. Корреляция по

показателям «Средствами ФФПМО к доходам бюджета» и «Средства ФФПМО

к собственным доходам» отрицательна, но значения коэффициентов настолько

малы, что это говорит об отсутствии связи между этими показателями. Все ос-

тальные показатели отвечают общей схеме. К муниципальным образованиям

этой группы относятся: г.Гай, г.Медногорск, г.Ясный, Илекский, Новоорский

районы и Переволоцкий район, но с нарушением зависимости между показате-

лями «Собственные доходы бюджета к расходам» и «Доходы бюджета к собст-

венным доходам» (два значения со знаком «минус»), т.е. рост расходов не зави-

сит от роста собственных доходов, и рост общей суммы доходов не сопровож-

дается ростом собственных доходов.

Третью группу образуют муниципалитеты, рост доходов в которых опре-

деляется уровнем поступления в бюджет трансфертов. Коэффициенты корреля-

ции между показателями «Средства ФФПМО к доходам» и «Средства ФФПМО

к собственным доходам» положительны. Сюда относятся: г.Кувандык,

г.Новотроицк, Адамовский, Беляевский, Кваркенский, Светленский районы.

Четвертую группу составили муниципальные образования, для которых

поступления средств из ФФПМО незначительно влияют на рост доходов (через

знак «плюс»), но улавливается связь уровня трансфертных платежей при изме-

нении величины собственных доходов (значение коэффициента корреляции от-

рицательное): это Курманаевский и Октябрьский районы, а также г.Орск и

Тюльганский район, но с нарушением зависимости. И в г.Орске, и в Тюльган-

ском районе рост расходов не зависит от роста собственных доходов, и кроме

того, в Тюльганском районе рост доходов бюджета не сопровождается ростом

собственных доходов (коэффициенты корреляции отрицательны).

Пятую группу составили муниципалитеты, для которых поступления

трансфертных платежей незначительно влияют на рост доходов (положитель-

ный коэффициент корреляции), и уровень трансфертов не зависит (через знак

«плюс») от изменения собственных доходов бюджетов. Сюда вошли:

г.Абдулино, г.Сорочинск, Акбулакский, Александровский, Гайский, Домбаров-

ский, Матвеевский, Оренбургский, Саракташский, Северный, Соль-Илецкий,

Ташлинский, Тоцкий и Шарлыкский районы.

Шестая группа представлена муниципальными образованиями, в которых

происходит выравнивание с помощью трансфертов, но при нарушении связи

между доходами, расходами и собственными доходами (за исключением Ново-

сергиевского района). К этой группе относятся: Новосергиевский, Красногвар-

дейский, Пономаревский, Асекеевский и Грачевский районы.

Седьмая группа представлена муниципальными образованиями, для ко-

торых выравнивающий эффект трансфертов незначителен, уровень трансферт-

ных платежей не зависит от роста или снижения собственных доходов. Это

г.Бугуруслан, г.Бузулук, г.Оренбург, Бузулукский, Сакмарский районы, а так-

же Бугурусланский район, но с нарушением связи между расходами и доходами

бюджета к собственным доходам.

Вне группировок оказались Софиевский сельский совет и Сорочинский

район. И в Сорочинском районе, и в Софиевском сельском совете отсутствует

связь между собственными доходами и расходами бюджета (через знак «ми-

нус»), рост собственных доходов не оказывает влияния на рост бюджета, но

имеется ярко выраженная зависимость бюджетов от трансфертных поступле-

ний. В результате в Софиевском сельском совете за счет трансфертов происхо-

дит выравнивание доходов.

Таким образом, 8,5 % муниципальных образований Оренбургской облас-

ти соответствуют оптимальной логической схеме; в 12,8 % муниципальных об-

разований выравнивающий эффект трансфертов низок; 12,8 % муниципалите-

тов зависят от средств ФФПМО; для 8,5 % существует слабая зависимость от

финансовых ресурсов из ФФПМО, и выравнивающий эффект проявляется сла-

бо при изменении собственных доходов; для 30 % существует зависимость от

ФФПМО (причем, величина трансфертных платежей не зависит от изменения

собственных доходов бюджетов); в 10,6 % муниципалитетов достигается вы-

равнивание с помощью трансфертов, но при нарушении связи между всеми ос-

тальными показателями; для 12,8 % муниципальных образований выравни-

вающий эффект незначителен, и уровень трансфертных платежей не зависит от

изменения собственных доходов; 4 % муниципалитетов оказались вне тенден-

ций.

В целом можно резюмировать следующее: анализ бюджетных коэффици-

ентов свидетельствует о недостаточной устойчивости муниципальных образо-

ваний Оренбургской области. Анализ бюджетного регулирования с помощью

регрессионного анализа взаимосвязи перечисления трансфертных платежей на

душу населения и подушевых налоговых и неналоговых доходов муниципаль-

ных образований области показал, что бюджетная политика в 1999 – 2000 гг.

была направлена на выравнивание доходов муниципалитетов, и стимулы рабо-

тали в направлении сохранения и наращивания собственного налогового по-

тенциала муниципалитетов. В 2001 – 2002 гг. бюджетная политика не отвечала

задачам выравнивания.

Анализ подушевых доходов муниципальных образований области с ис-

пользованием индикаторов разброса показал, что межмуниципальная диффе-

ренциация муниципалитетов сокращается. После распределения средств из об-

ластного бюджета в муниципальных образованиях резко возрастает показатель

среднедушевых бюджетных доходов. Однако, сокращение дифференциации

происходит не за счет выравнивания, а за счет поддержки слабых территорий.

Подтверждением этому служит проведенный анализ коэффициентов корреля-

ции, свидетельствующий о низком выравнивающем эффекте трансфертных

платежей.

В результате бюджетного регулирования, проводимого органами власти

Оренбургской области возникает ситуация, когда меняется ранг муниципаль-

ных образований: показатель подушевых бюджетных доходов муниципалите-

тов-реципиентов после перечисления им трансфертов оказывается значительно

выше подушевых доходов муниципалитетов-доноров, что является совершенно

недопустимым с позиции выравнивания бюджетной обеспеченности. Все это

свидетельствует о неэффективной модели организации межбюджетных отно-

шений в Оренбургской области и еще раз подтверждает выводы о необходимо-

сти ее дальнейшего совершенствования.

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я