• 5

2.1.3 Организация и регулирование межбюджетных отношений в Челябинской области

Интересным представляется опыт Челябинской области в формировании

бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Данному опыту следует уделить особое внимание, поскольку, во-первых,

Оренбургская область граничит с Челябинской областью, а, во-вторых, органи-

зация межбюджетных отношений в Челябинской области похожа на организа-

цию межбюджетных отношений в Оренбургской области: муниципальные об-

разования, сформированные на уровне поселений, входят в состав других му-

ниципальных образований. Если для Оренбургской области такая практика,

скорее, исключение, чем правило, связанное с переходом в 2000 году от одной

модели организации бюджетной системы области к другой, то для Челябинской

области – типичное явление. Кроме того, межбюджетные отношения в Челя-

бинской области явились предметом специального рассмотрения в Конститу-

ционном суде РФ.

11 ноября 2003 года было принято Постановление Конституционного Су-

да РФ № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2

статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном

процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного

суда». Предметом рассмотрения являлись положения названного закона, пред-

полагавшие возможность передачи части полномочий органов государственной

власти Челябинской области органам местного самоуправления муниципаль-

ных образований-районов, в границах которых находятся другие муниципаль-

ные образования (сельсоветы, поселки), и, соответственно, включение послед-

них в сферу бюджетного регулирования в рамках осуществления районными

муниципальными образованиями переданных им государственных полномо-

чий.

Челябинский областной суд считал, что нарушаются гарантии самостоя-

тельности местного самоуправления, поскольку сельские, поселковые муници-

пальные образования поставлены в подчиненное положение от органов местно-

го самоуправления более крупных муниципальных образований (районов) при

разработке и принятии местного бюджета, распоряжении бюджетными средст-

вами. В связи с этим оспаривалось четыре пункта закона:

- по распределению и закреплению расходов бюджетов;

- по составлению сводных прогнозных показателей социально-

экономического развития соответствующих территорий;

- по распределению между местными бюджетами муниципальных обра-

зований, находящихся в границах их территорий, регулирующих налогов и

сборов, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в по-

рядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий,

определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете на очеред-

ной финансовый год с целью выравнивания уровней бюджетной обеспеченно-

сти;

- по составлению и представлению свода отчетов по исполнению мест-

ных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответ-

ствующей территории.

Первый из указанных выше пунктов закона - право органов государст-

венной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления

муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие

муниципальные образования, полномочиями по распределению и закреплению

расходов бюджетов, - признан не соответствующим Конституции РФ. Аргу-

ментация Конституционного суда РФ основывалась на неопределенности нор-

мативного содержания распределения расходов между органами государствен-

ной власти и органами власти муниципальных образований. При этом было уч-

тено отсутствие связи распределения расходов с кодами бюджетной классифи-

кации и со статьями 85-87 Бюджетного кодекса РФ, в которых указывается, из

бюджета какого уровня финансируются те или иные расходы. Принципиаль-

ным в содержательном плане следует считать указание Конституционного суда

РФ на то, что не установлены нормативы, критерии распределения и закрепле-

ния расходов соответствующих муниципальных образований, что может по-

влечь нарушение финансовой самостоятельности муниципальных образований,

находящихся в границах территорий других муниципальных образований.

В сфере бюджетного регулирования Конституционный суд РФ не усмот-

рел каких-либо нарушений, поскольку оно проводилось на основе единых

принципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об област-

ном бюджете на очередной финансовый год с целью выравнивания уровня ми-

нимальной бюджетной обеспеченности. Полномочия органов местного само-

управления муниципальных образований-районов при этом ограничены приме-

нением единых принципов и методик установления нормативов отчислений от

регулирующих доходов и распределения средств финансовой помощи, а реали-

зация этих полномочий не нарушала финансовую самостоятельность муници-

пальных образований, находящихся в границах территорий других муници-

пальных образований.

В основу методики формирования бюджетов муниципальных образова-

ний Челябинской области в 1999-2000 г.г. был положен «распределительно-

нормативный» принцип, используемый Ленинградской областью. Проанализи-

руем, как данный принцип формирования бюджетов повлиял на организацию

межбюджетных отношений в области. Для этого рассмотрим бюджетную обес-

печенность муниципальных образований Челябинской области в динамике.

Рассчитав подушевой бюджетный доход, сумму дотации, общий доход

каждого муниципального образования, можно определить, какие муниципали-

теты относятся к числу доноров, а какие – к числу реципиентов. Наглядно рас-

четы продемонстрированы в приложении Б.

Средняя по всем муниципалитетам обеспеченность собственными дохо-

дами рассчитывается как частное от деления налогового потенциала всех муни-

ципалитетов по местным и закрепленным налогам на численность населения

всего региона. Бюджетная обеспеченность отдельных муниципальных образо-

ваний рассчитывается как частное от деления налогового потенциала каждого

муниципалитета по собственным (местным и закрепленным) налогам на чис-

ленность населения.

Фонд финансовой поддержки районов и городов областного значения

формировался за части налоговых доходов, поступавших в областной бюджет

(в 1999 г. – 36,08 %, в 2000 г. – 27,79 %), а в 1999 году – еще и за счет транс-

ферта из ФФПР. В 2001 году областной фонд выравнивания бюджетной обес-

печенности территорий Челябинской области был установлен в сумме 1022584

тыс. рублей [37, ст. 35]. Сумма дотации каждому муниципалитету определялась

путем умножения доли каждого муниципального образования на размер фонда

финансовой поддержки районов и городов областного значения, т.е. утвержда-

лась в абсолютном выражении.

В Челябинской области можно выделить три города, которые являются

донорами областного бюджета – г. Челябинск, г. Сатка и г. Магнитогорск. Осо-

бенностью Челябинска как областного центра является то, что на его террито-

рии сосредоточен целый ряд крупнейших бюджетообразующих предприятий и

головных офисов естественных инфраструктурных монополистов ("Челябэнер-

го", ЮУЖД, "Челябинскоблгаз", "Связьинформ" и т.д.) [146, с. 79].

Магнитогорск – второй по численности населения город Челябинской об-

ласти. Социально-экономическое положение города определяет его удален-

ность от других промышленных центров области, а также наличие целого ряда

бюджетообразующих предприятий (АО "Магнитострой", ОАО "Завод метал-

лургического машиностроения").

Как муниципальное образование, Сатка и Саткинский район представляет

собой своеобразный конгломерат города областного значения, сельского рай-

она, города районного значения (Бакал) и рабочих поселков. Основное бюдже-

тообразующее предприятие – комбинат "Магнезит".

Из 39 муниципалитетов Челябинской области этим трем самым богатым

муниципальным образованиям трансферты из ФФПМО не предоставляются.

Средний подушевой доход муниципальных образований Челябинской

области в 1999 году составил 1466,43 рублей, включая полученные дотации

(приложение Б, рисунок Б.1). Ряд муниципальных образований, имея неболь-

шие собственные доходы, но получив дотацию из фонда выравнивания, повы-

сили подушевой доход, приблизив его к среднему по области. В Брединском и

Нагайбакском районах доходы даже превысили уровень среднего подушевого

дохода (1531,66 р. и 1568, 43 р. соответственно).

В 2000 году средний подушевой доход (включая дотации) составил

1816,4 р., т.е. вырос за год почти на 30 %. В 2000 г. к трем основным городам-

донорам прибавился г. Верхний Уфалей, подушевой доход которого составил

1658,7 р. Ситуация с бюджетной обеспеченностью в 2000 году в Челябинской

области складывалась аналогично 1999 году. Так, в 2000 году 22 муниципаль-

ных образования, имея низкие собственные доходы, получив дотации, прибли-

зили свой подушевой доход к среднему по области. А подушевой доход 4-х му-

ниципальных образований (Брединский район, г. Карабаш, Верхнеуральский

район, Нагайбакский район) превысил средний уровень бюджетной обеспечен-

ности (приложение Б, рисунок Б.2).

Таким образом, система предоставления финансовой помощи муници-

пальным образованиям в 1999–2000 г.г. в Челябинской области, была недоста-

точно совершенна, так как города, имевшие незначительные собственные дохо-

ды, получали дотации из областного бюджета, и их подушевой доход был вы-

ше, чем у городов-доноров. Действительно, если финансовая помощь из регио-

нального бюджета, на которую может рассчитывать муниципальное образова-

ние, тем больше, чем меньше собственных доходов он получит в планируемом

году, то у муниципалитета может возникнуть заинтересованность в снижении

усилий по мобилизации доходов из собственных источников, поскольку "недо-

бор" доходов от собственных источников будет полностью или частично ком-

пенсирован из регионального бюджета.

В связи со сложившимся положением в 2001 году Челябинская область

перешла к новой методике регулирования межбюджетных отношений, учиты-

вавшей повышение ответственности региональных и местных органов власти и

управления за эффективное использование бюджетных средств, обеспечение

равного доступа граждан к бюджетным услугам и социальным гарантиям, по-

вышение прозрачности финансовых потоков и снижение конфликтов вокруг

распределения и использования бюджетных средств.

Основными мерами по проведению в жизнь указанных положений яви-

лись:

а) вертикальное распределение финансовых ресурсов области на реализа-

цию расходных полномочий между областным и местными бюджетами осуще-

ствлялось исходя из прогноза доходов консолидированного бюджета области и

сложившейся структуры распределения расходных полномочий на уровнях

бюджетной системы области;

б) передаваемые на местный уровень расходные полномочия, установ-

ленные федеральным и областным законодательством, обеспечивались отдель-

но целевым образом финансовыми ресурсами либо в виде долей отчисления от

регулирующих налогов, либо в виде бюджетных компенсаций из образуемого в

составе областного бюджета Фонда компенсаций. Причем, данные средства

распределялись между территориями области вне зависимости от уровня их

бюджетной обеспеченности;

в) распределение финансовой помощи на выравнивание бюджетной обес-

печенности территорий осуществлялись на основе единого формализованного

подхода, как завершение начатого в 1999 году процесса перехода к новой мето-

дике распределения средств ФФПМО, основанной на объективной оценке до-

ходного потенциала территорий и их расходных потребностей по единым бюд-

жетным показателям.

При этом учитывались следующие факторы:

– доходный потенциал каждой территории определялся не только исходя

из показателей, отражающих уровень экономического развития, т.е. базовых

показателей собственных и регулирующих доходов, но и показателей, отра-

жающих налоговые усилия территорий по вкладу в доходы консолидированно-

го бюджета;

– расходные потребности местных бюджетов оценивались через индекс

бюджетных расходов по системе единых бюджетных показателей в привязке к

численности конечных потребителей бюджетных услуг с учетом особенностей

и объективно обусловленных различий в характере предоставления услуг;

– все виды нецелевой финансовой помощи распределялись между мест-

ными бюджетами на основе единого формализованного метода.

В целях выравнивания доходной бюджетной обеспеченности территорий

доходные возможности местных бюджетов оценивались на основе показателей,

отражающих обеспеченность территорий налоговой базой. Положительным

моментом здесь явилось то, что такой подход не создает у органов местного

самоуправления отрицательных стимулов, лишающих их заинтересованности в

максимальной мобилизации доходов с имеющейся на их территории налоговой

базы. Из-за отсутствия на сегодняшний день экономических показателей, изме-

ряющих валовый муниципальный продукт, налоговая база оценивалась с по-

мощью метода репрезентативной налоговой системы. Исходя из этого метода,

налоговые базы территорий оценивались суммарно по всем отраслям и по всем

видам налогов.

Связь между оценкой налоговой базы и прогнозом налоговых поступле-

ний устанавливалась с помощью средней репрезентативной ставки, которая

рассчитывалась как среднее по всем территориям соотношение между прогно-

зируемыми налоговыми сборами и налоговой базой. Средняя репрезентативная

ставка определялась по каждому налогу или группам налогов и применялась к

налоговой базе соответствующих налогов в разрезе территорий.

Доходный потенциал по неналоговым платежам оценивался по каждой

территории, исходя из потенциального контингента плательщиков и прогнози-

руемого среднего уровня собираемости доходов.

В целях выравнивания доходной бюджетной обеспеченности территорий

их расходные потребности определялись исходя из численности конечных по-

требителей бюджетных услуг, учитывая объективные отличия территорий по

характеру предоставления услуг (географические и климатические особенно-

сти, уровень цен). Относительный уровень расходных потребностей оценивался

с помощью индекса бюджетных расходов, показывающего, насколько больше

или меньше необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу на-

селения) на данной территории по сравнению со средним показателем по об-

ласти для предоставления одного и того же уровня обеспечения бюджетных ус-

луг.

Средства, предназначенные на выравнивание, распределялись между тер-

риториями области в целях сокращения дифференциации их доходной бюджет-

ной обеспеченности, скорректированной на ИБР. Выравнивание осуществля-

лось пропорционально отклонению приведенной доходной бюджетной обеспе-

ченности территорий от среднего по области уровня. Общий объем средств

фонда выравнивания определялся как сумма дотаций по территориям.

Рассмотренная методика распределения финансовой помощи, учитываю-

щая численность конечных потребителей бюджетных услуг, удорожание пре-

доставления последних в тех или иных территориях, способствует, как показала

практика, более рациональному и эффективному использованию имеющихся

объектов социальной инфраструктуры, более экономному и оптимальному рас-

ходованию бюджетных средств.

Кроме того, в целях стимулирования заинтересованности местных орга-

нов власти в мобилизации доходов в бюджет и наращивания налогооблагаемой

базы, показатель доходной бюджетной обеспеченности, используемый при рас-

чете средств, предназначенных на выравнивание, корректировался на индекс

налоговых усилий. Этот показатель отражает деятельность органов местного

самоуправления в области развития доходной базы по собственным доходам и

усилий по мобилизации регулирующих доходов.

Данные, приведенные в приложении Б на рисунке Б.3, показывают, что

положение муниципальных образований области изменилось в лучшую сторо-

ну. Увеличился объем собственных доходов в значительной степени в г. Аше,

г. Златоусте, г. Копейске, г. Миассе, а также в городах Челябинске, Сатке и

Магнитогорске, сохранивших статус доноров.

Средний подушевой доход с дотацией в 2001 году составил 1866 рублей,

что несколько выше уровня данного показателя в 1999 и 2000 г.г.

Подушевой доход без дотации в 2001 году был выше среднего подушево-

го дохода с дотацией у четырех городов области: в Челябинске, Сатке, Магни-

тогорске и Карабаше. Надо отметить, что подушевой доход г. Карабаш за пери-

од 1999–2001 г.г. значительно возрос: если в 1999 году он составил 543,18 руб-

лей, в 2000 году – 881,3 рублей, то в 2001 году его уровень возрос в 3 раза по

сравнению с 2000 годом, составив 2499,6 рублей. Получив дотации, многие му-

ниципалитеты повысили подушевой доход. Минимальный уровень подушевого

дохода (1373,8 рублей) после получения дотации имел место в г. Усть-Катав.

Применение новой методики распределения финансовой помощи привело

к тому, что большее число муниципальных образований "дотягивает" до сред-

него уровня подушевого дохода по области. В 2001 году подушевой доход с до-

тацией (не считая городов-доноров) выше среднего подушевого дохода с дота-

цией у 7 муниципальных образований (Октябрьский район, Чесменский район,

Нязепетровский район, Верхнеуральский район, г. Пласт, Нагайбакский район

и г. Карабаш).

Вместе с тем нельзя считать нормальной ситуацию, когда в области лишь

3–4 территории живут на свои доходы, а остальные стремятся получить все

возможное из областного бюджета вместо развития собственных источников

доходов. Необходимо разработать механизм, позволяющий найти компромисс

интересов в выравнивании уровней экономического развития территорий. Со-

вершенствование методики предоставления финансовой помощи дает основа-

ние надеяться на то, что в будущем в области будет больше муниципальных

образований-доноров.

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я