• 5

2.1.1 Модели организации межбюджетных отношений в субъектах РФ

Образование Российской Федерации как суверенного государства не по-

зволило одномоментно перейти к новым принципам организации межбюджет-

ных отношений, поэтому и были заимствованы основные черты бюджетной

системы РСФСР периода существования Советского Союза. Бюджетная систе-

ма того времени являлась жестко централизованной, основывалась на бюджет-

ных показателях, утвержденных вышестоящими органами власти.

С принятием в 1993 году новой Конституции происходит внедрение но-

вой модели построения межбюджетных отношений в России, основанной на

разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами.

Конституцией РФ были определены и провозглашены три уровня компетенции:

исключительные для Федерации и ее субъектов, а также вопросы совместного

ведения.

Формирование независимого государства в России потребовало серьез-

ной реформы бюджетного устройства и межбюджетных отношений. С начала

90-х гг. Христенко В.Б. в этом процессе выделяет три периода: 1991-1993, 1994-

1998 и 1999-2001 гг. [144, c.64]. С 2001 г. начался четвертый период, связанный

с реализацией Программы развития бюджетного федерализма до 2005 года.

Первый период характеризовался стихийной децентрализацией межбюд-

жетных отношений. Их организация строилась на принципах, унаследованных

от Советского Союза, основанной на жестко централизованной системе финан-

совых потоков. В этот период передача части расходных полномочий с феде-

рального уровня на субфедеральный носила характер стихийной децентрализа-

ции бюджетных ресурсов, предпринятой с целью достижения большей сбалан-

сированности федерального бюджета и для прекращения финансирования до-

таций и расходов субфедерального уровня.

В период с 1994 г. по 1998 г. происходили важные изменения в системе

взаимоотношений между федеральным и региональным бюджетами – обозна-

чился переход к унифицированным бюджетным взаимоотношениям. В 1994 г.

были введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюд-

жеты субъектов Федерации, был создан Фонд финансовой поддержки регионов

(ФФПР), средства которого распределялись на основе формульного расчета,

были значительно расширены налоговые полномочия региональных и местных

властей. Вместе с тем действовавшая в этот период вплоть до 2001 года прак-

тика заключения договоров субъектов РФ с федеральным центром поставила

ряд регионов в привилегированное положение по сравнению с остальными и в

определенной степени способствовала разрушению единого экономико-

правового пространства страны.

Необходимо отметить, что сформированная в этот период система бюд-

жетных отношений в целом соответствовала бюджетному устройству федера-

тивных государств, однако не имела прочной законодательной базы. Отрица-

тельным моментом явилось то, что реформа не затронула субфедерального

уровня. Субъекты Федерации строили свои взаимоотношения с местными

бюджетами по тем же принципам, что и в советское время. Экономический

кризис усугубил негативные явления в сфере межбюджетных отношений: про-

исходили задержки в выплате заработной платы работникам бюджетной сфе-

ры, наблюдалось неденежное исполнение бюджетов различных уровней, обост-

рилась проблема федеральных нефинансируемых мандатов. Для стабилизации

межбюджетных отношений в 1998 г. была принята Концепция реформирования

межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.

Период 1999-2001 гг. совпал с началом экономического оздоровления

страны и характеризовался реализацией концепции реформирования межбюд-

жетных отношений: была внедрена новая, более прозрачная методика распре-

деления средств ФФПР, была обозначена проблема сокращения нефинансируе-

мых мандатов, вступили в действие Бюджетный кодекс РФ и первая часть На-

логового кодека РФ, были разработаны методические рекомендации субъектам

Федерации по регулированию межбюджетных отношений. Процесс реформи-

рования межбюджетных отношений в этот период позволил достичь постав-

ленных целей во взаимоотношениях между федерацией и ее субъектами, а так-

же затронул региональный уровень.

Особое внимание при этом уделялось формированию различных моделей

организации органов управления бюджетными средствами на региональном

уровне. Все многообразие моделей организации межбюджетных отношений

между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного

самоуправления можно свести к четырем моделям.

Первая модель характеризуется одноуровневой структурой государствен-

ной власти субъекта РФ и одноуровневой структурой муниципальных органов

власти (на уровне крупных городов и районов). Муниципалитеты формируют-

ся на базе крупных городов и районов в соответствии с традиционным адми-

нистративно-территориальным делением. Они обладают бюджетными правами

в рамках, определенных федеральным законодательством. Их финансовые

взаимоотношения с органами власти субъекта РФ определяются непосредст-

венно последними. На уровне ниже районного при этой модели обычно форми-

руются исполнительные органы субмуниципального уровня с бюджетными

средствами, организующие свою деятельность на основании сметы.

Вторая модель представляет собой двухуровневую структуру государст-

венной власти субъекта РФ и одноуровневую структуру муниципальных орга-

нов власти, обладающих бюджетными правами. В данной модели муниципаль-

ные образования формируются на базе городов, поселков, сельских округов

(сельских советов) по поселенческому принципу. В функции территориально-

административных подразделений региональной власти входит содержание

объектов социальной инфраструктуры, обслуживающей все население данной

территории, а также (в большинстве случаев) организация финансовых взаимо-

отношений с муниципалитетами, расположенными на территории, которую ку-

рирует данное территориально-административное подразделение.

Третья модель представлена двухуровневой структурой государственной

власти субъекта РФ и одноуровневой структурой муниципальных органов вла-

сти, лишенных бюджетных прав (в нарушение федерального законодательства).

Эта модель аналогична предыдущей, за исключением того, что муниципальные

образования, сформированные по поселенческому принципу на уровне ниже

районного, лишены бюджетных прав. Местные налоги устанавливаются терри-

ториальными подразделениями региональной администрации, не имеющей вы-

борного представительного органа власти. Бюджеты муниципальных образова-

ний включены в бюджет субъекта Российской Федерации как сметы расходов.

Четвертая модель состоит из одноуровневой структуры государственной

власти субъекта РФ и двухуровневой структуры муниципальных органов вла-

сти, предполагающая подчинение одних муниципалитетов другим (в наруше-

ние федерального законодательства). К первому уровню местных органов вла-

сти относятся муниципалитеты, образованные на базе крупных городов и рай-

онов (т.е. в соответствии с традиционным административно-территориальным

устройством), ко второму – муниципалитеты, находящиеся внутри муниципа-

литетов первого уровня и образованные по поселенческому признаку. Финан-

совые взаимоотношения муниципалитетов первого уровня с региональными

властями строятся напрямую. Финансовые взаимоотношения муниципалитетов

второго уровня с региональными властями определяются опосредованно - через

муниципалитеты первого уровня. В частности, в функции муниципалитетов

первого уровня входит распределение финансовой помощи между муниципа-

литетами второго уровня и назначение им нормативов отчислений от регули-

рующих налогов, полученных из регионального бюджета. Таким образом, му-

ниципалитет первого уровня фактически исполняет полномочия субъекта РФ. В

случае, если муниципалитеты второго уровня полностью покрывают террито-

рию муниципалитета первого уровня, в функции муниципалитета первого

уровня входит также содержание объектов социальной инфраструктуры, об-

служивающей жителей его территории. При этом местные налоги устанавли-

ваются, как правило, только муниципалитетами второго уровня. Если муници-

палитеты второго уровня покрывают только часть территории муниципалитета

первого уровня, то в функции муниципалитета первого уровня входит также

осуществление функций местного самоуправления на собственной территории,

не относящейся к юрисдикции входящих в него муниципалитетов второго

уровня. Местные налоги в этом случае устанавливаются муниципалитетами

обоих уровней.

Вышеперечисленные формы межбюджетных отношений на субфедераль-

ном уровне могут быть как взаимоисключающими, так и взаимодополняющи-

ми. Однако, все они, несмотря на позитивные моменты реформирования бюд-

жетной системы, не отвечают основополагающим принципам бюджетного фе-

дерализма.

Реформе межбюджетных отношений в соответствии с Законом № 120-ФЗ

от 20.08.2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регу-

лирования межбюджетных отношений» предстоит разрешить следующие наи-

более острые из накопившихся проблем:

1) устранить нечеткость и нерациональность разграничения полномочий

между региональным и местным уровнями власти, ликвидировать возложение

на региональные и местные бюджеты расходов, установленных федеральными

законами без ответственности за финансирование бюджетных расходов. Не-

смотря на то, что законодательно эта проблема урегулирована Федеральным за-

коном № 122-ФЗ от 22 августа 2004 года, однако, практическая его реализация,

наверняка, высветит вопросы неточного и/или неэффективного разграничения

полномочий между органами власти;

2) обеспечить большую самостоятельность органов местного самоуправ-

ления по реализации возложенных на них задач за счет увеличения в местных

бюджетах таких доходов, на которые могут влиять местные органы власти.

Складывавшаяся на протяжении последнего десятилетия практика формирова-

ния доходной части местных бюджетов свидетельствует о снижении в них доли

собственных доходов и увеличении отчислений от регулирующих налогов и

различных видов финансовой помощи, т.е. об увеличении финансовой зависи-

мости органов местного самоуправления от решений вышестоящих органов

власти. Это само по себе является проблемой, а в совокупности с субъективны-

ми решениями по предоставлению финансовой помощи ставит муниципальные

образования в несопоставимые условия жизнедеятельности;

3) создать эффективный механизм распределения финансовой помощи,

которая, как в условиях прежнего, так и нового законодательства формирует

значительную часть доходов муниципальных образований. Наиболее распро-

страненный прежде подход к распределению финансовой помощи между мест-

ными бюджетами - покрытие разницы между оценкой бюджетных доходов и

оценкой бюджетных потребностей муниципальных образований на планируе-

мый год из средств регионального бюджета. Причем, в качестве базы для оцен-

ки использовались цифры, основывшиеся на фактическом исполнении бюджета

за предыдущий год, или нормативы расходов, рассчитанные прямым счетом,

без учета доходных возможностей бюджета. Подобная практика способствует

снижению заинтересованности в мобилизации доходов в местные бюджеты.

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я