• 5

6.1. ИЗВЕЩЕНИЕ НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКОВ О ЗАДОЛЖЕННОСТИ ПО НАЛОГАМ

Извещение налогоплательщиков о том, что на их лицевых счетах

в налоговой инспекции имеется недоимка, - важнейший элемент

процесса взыскания налогов. Использование извещений, как

показывает практика работы налоговых органов США, может значительно

повысить собираемость налогов и улучшить отношения

между налоговой инспекцией и налогоплательщиками.

Внедрение стандартной процедуры извещения позволит обеспечить

одинаковый подход ко всем налогоплательщикам вне

зависимости от того, юридическое это лицо или физическое, укрепить

налоговую дисциплину и сократить возможности уклонения

от уплаты налогов.

Процедура извещения - это первая точка соприкосновения

налоговой инспекции с налогоплательщиком после того, как он

допустил налоговое правонарушение, не погасив вовремя свое

налоговое обязательство. Кроме того, использование унифицированных

процедур облегчит контроль со стороны руководителей

налоговых инспекций за работой налоговых инспекторов с

налогоплательщиками и позволит обнаружить отступления от

установленных правил.

Кратко остановимся на тех выводах, которые были сделаны

в ходе изучения различных процедур взыскания задолженности

по налогам, применяемых налоговыми инспекциями.

Организационные вопросы. Налоговые органы многих стран

имеют сборники методологических инструкций, где излагаются

нормы и процедуры, которые работники налоговых инспекций

должны соблюдать при выполнении своих каждодневных обязанностей.

Подобные сборники существуют во многих странах

(например, «Справочник работника Налоговой службы США»

и «Табель уставных документов Департамента таможни и акцизов

Великобритании»), Эти руководства являются официальными

документами, в которых собраны или обобщены все постановления,

инструкции и методические указания, регламентирующие

формирование организационных структур, состав

выполняемых функций и административных процедур, применяемых

налоговой службой.

Создав единый документ, обобщающий тексты всех инструкций

и правил, и установив строгий контроль за соблюдением этих

правил, налоговая служба достигает сразу две цели. Во-первых,

применение единого, стандартного набора процедур и правил

сокращает непроизводительные потери времени налоговых органов

и возможности для служебных злоупотреблений. Случаи

отхода от стандартного набора правил и процедур обнаружить

гораздо легче, чем когда эти правила и процедуры каждая региональная

или районная инспекция устанавливает или интерпретирует

самостоятельно. Во-вторых, повсеместное применение

унифицированного набора правил и процедур повышает вероятность

того, что требования ко всем налогоплательщикам во

всех налоговых инспекциях будут одинаковыми. Если разные

налоговые органы придерживаются разных стандартов и правил,

налогоплательщики обязательно этим воспользуются, перейдя

из более эффективно работающей инспекции в работающую

менее эффективно. Кроме того, разнобой в используемых

методах работы и процедурах может ослабить ожидаемый эффект

налоговой политики за счет нарушения естественных экономических

пропорций между разными сферами деятельности.

Ознакомление с практикой и процедурами налогового администрирования

в ряде налоговых инспекций наглядно продемонстрировало

трудность реформирования налоговой системы в

Российской Федерации. С одной стороны, есть налоговые инспекции,

работа в которых поставлена на уровне, сравнимом с

западными стандартами, с другой - остаются еще налоговые

инспекции, основное место в работе которых занимают личные

контакты налоговых инспекторов с плательщиками и обработка

данных вручную. Сохранение существовавшей в течение длительного

времени технологии налоговой работы в современных

условиях, когда количество налогоплательщиков возросло в сотни

раз, а нагрузка на одного инспектора - в десятки раз, неизбежно

влечет за собой ослабление контроля за налогоплательщиками

со стороны налоговой инспекции. Кроме того, в этих

условиях трудно контролировать деятельность инспекторов руководством

налоговых инспекций, что создает предпосылки для

нарушений законодательства.

При взыскании недоимки мы сталкиваемся с терминологической

неопределенностью. В международной практике термин

«задолженность по налогам» используется применительно к плательщикам,

занизившим свою налогооблагаемую базу, неправильно

рассчитавшим налоговое обязательство или не полностью

его уплатившим. В российской же практике под «недоимкой

» в одних случаях понимают задолженность плательщика

перед бюджетом только по налогам (без учета финансовых санкций),

в других - совокупную задолженность перед бюджетом,

включающую в себя не уплаченные своевременно налоги, штрафы

и пени» Неоднозначность термина «недоимка» нарушает ясность

и объективность оценки всего процесса взыскания нало-

гов. Кроме того, действующим налоговым законодательством

предусмотрены разные процедуры взыскания задолженности по

налогам, задолженности по пеням и задолженности по штрафам.

Поэтому, говоря о взыскании недоимок, нужно четко представлять

себе, о каких конкретно суммах идет речь.

На процедурном уровне работа с недоимщиками в налоговых

инспекциях сводится к работе с налогоплательщиками, которые

встали на налоговый учет и подали налоговую декларацию (налоговый

расчет), но полностью не расплатились по счетам. Работа

с так называемыми «мертвыми душами» - плательщиками,

вставшими на налоговый учет, но через некоторое время прекратившими

представлять отчетность, и с организациями, никогда

не находившимися на налоговом учете и не подававшими налоговых

деклараций, но ведущими предпринимательскую деятельность,

требует особой технологии и особых процедур. Такая работа,

как правило, не рассматривается как работа по взысканию

недоимок. Эти организации должны быть сначала разысканы,

принуждены к явке в налоговую инспекцию и подвергнуты аудиторской

проверке. Только после этого налоговая инспекция может

исчислить скрытые ими налоги и применить к ним предусмотренные

законодательством финансовые санкции. В случае неуплаты

исчисленных сумм в установленные сроки можно будет

говорить о работе с недоимкой по таким плательщикам.

В России отделы по работе с недоимщиками не занимаются

проверкой того, правильно ли произведен налоговый расчет и

не занижена ли сумма дохода. Эти функции выполняют отделы

камеральных (математическая верификация) и выездных (аудиторских)

проверок.

Налоговые инспекции располагают весьма ограниченным

арсеналом мер воздействия, которые они могут применить к плательщикам,

за которыми числится недоимка. Если недоимщик -

это юридическое лицо, налоговый орган может выставить инкассовые

поручения на бесспорное взыскание недоимок по налогам

и пеням со счетов должника, однако эффективность этой

меры сомнительна, особенно с учетом объемов офшорных банковских

операций и операций, проходящих мимо расчетного счета.

Если же говорить о налогоплательщиках - физических лицах,

то данная мера воздействия к ним вообще не применима.

Если налогоплательщик не отреагирует на принятые меры и не-

доимка сохранится, налоговая инспекция принимает постановление

об обращении взыскания долгов на имущество должника

и направляет его для исполнения в органы налоговой полиции.

Однако даже эта мера часто не дает желаемого эффекта, поскольку

российское законодательство ограничивает возможность такого

ареста. Перед арестом имущества должностные лица, производящие

арест, обязаны предъявить налогоплательщику-организации

(его представителю) решение о наложении ареста,

санкцию прокурора и документы, удостоверяющие их полномочия.

Кроме того, предметы, подлежащие аресту, предъявляются

понятым и налогоплательщику-организации (его представителю).

В отличие от практики других стран действующее законодательство

России фактически предусматривает, что арест имущества

налогоплательщика производится в присутствии налогоплательщика

или его уполномоченного представителя, что

предполагает согласие налогоплательщика на арест.

В налоговом законодательстве Российской Федерации существует

дифференцированный подход к взысканию недоимок с

физических и юридических лиц. В то же время между этими категориями

ш/ателыциков не должно проводиться никаких различий.

Устранение существующих различий в процедурах взыскания

долгов с предприятий и физических лиц будет не только

способствовать повышению эффективности работы налоговых

органов, но и сделает работу налоговой службы более ясной и

понятной для налогоплательщиков.

Отчетность о поступлениях платежей, наличии недоимки и

мерах борьбы с ней не дает полной и обозримой картины работы

инспекций по взысканию недоимок. Использование ее в качестве

информационной основы для принятия управленческих

решений сопряжено с определенными проблемами. Существующая

система налогового учета позволяет отслеживать общую

сумму задолженности плательщика по каждому бюджету и каждому

виду налога. В то же время учет задолженности по времени

ее возникновения крайне осложнен из-за огромного объема работы.

В результате этого налоговые инспекции работают, как

правило, со всей суммой накопленной задолженности прошлых

периодов, возникшей как в давнее, так и в последнее время. Предприятия,

давно переставшие функционировать, но имеющие

большие долги перед бюджетом, учитываются в общей массе

должников и постоянно отвлекают силы налоговой инспекции,

хотя взыскать с них своевременно не уплаченные средства уже

не представляется возможным.

Себестоимость и экономическая эффективность. При определении

мер по взысканию недоимок необходимо иметь в виду, что

сами по себе эти меры не являются бесплатными для государства.

На их осуществление расходуется рабочее время налоговых инспекторов,

рабочее время государственной вычислительной и иной

техники, расходуются бумага, конверты и другие материалы, приобретаемые

за счет бюджетных средств. Таким образом, каждый

взысканный в бюджет рубль имеет свою «себестоимость», и чем

она ниже, тем эффективнее работает налоговая инспекция.

Совершенно естественно, что простые процедуры по взысканию

недоимок (такие, как рассылка требований о погашении

задолженности или выставление инкассовых поручений) являются

и более дешевыми. Ужесточение процедур взыскания означает

их усложнение и соответственно удорожание. Поэтому жесткость

применяемых процедур по взысканию задолженности

должна идти по нарастающей - от наиболее мягких и простых

процедур к наиболее сложным, жестким и дорогостоящим. Опыт

работы налоговых органов многих стран мира показывает, что

наиболее дешевым способом взыскания недоимок является рассылка

уведомлений (требований) о необходимости погашения

недоимки. Простота и дешевизна метода позволяют сделать его

массовым, всеохватывающим. В то же время для законопослушного

и дисциплинированного плательщика бывает достаточно

простого напоминания о необходимости платить налоги, чтобы

он погасил возникшую задолженность. Рассмотрим два варианта

процедур извещения плательщиков о наличии у них задолженности

перед бюджетом.

Первый, применяющийся налоговыми органами США, предполагает

последовательную высылку недоимщикам трех требований

об уплате задолженности по налогам. Как правило, жесткость

и степень угроз применения более серьезных санкций возрастают

от требования к требованию.

Второй вариант- более простой и кратковременный, был заложен

в проектах Налогового кодекса РФ, а затем вошел и в

Налоговый кодекс. При работе по этому варианту недоимщику

высылается единственное (первое и последнее) требование о погашении

задолженности.

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я