• 5

12.5. Проблемы и пути совершенствования формирования бюджетов

Формирование бюджетов в условиях рыночной экономики — сложный и ответственный процесс, поскольку связано с рядом

проблем объективного и субъективного характера.

1. Особенности социально-экономического устройства страны,

прежде всего многообразие форм собственности и сложность адми-

нистративно-территориальной структуры государства. Наиболее

принципиальный вопрос —это формирование эффективной бюд-

жетной политики применительно к формам собственности, различ-

ным имущественным категориям населения, территориально-

административным регионам страны, а также влиятельным лицам и

группам1.

Другой вопрос —выработка оптимального соотношения плани-

рования и прогнозирования. Общеизвестно, что планирование пол-

ноценно при одной форме собственности в рамках того или иного

экономического субъекта. Поэтому оно имело всеобщий характер

при социализме, когда не было особых трудностей —все было в

рамках единой социалистической собственности. Совершенно иная

картина свойственна обществу с многообразием форм собственно-

сти. Здесь планирование для всей страны объективно невозможно,

речь может идти лишь о планах одной собственности, в нашем слу-

чае государственной и муниципальной. Поэтому все понятно, когда

к государственной собственности относятся бюджетные унитарные

организации, но как быть с государственными коммерческими ор-

ганизациями, в частности с РАО ЕС, Газпромом, ЦБР, Сберега-

тельным банком и др.?

1 В последние пять—семь лет бюджетная политика испытывает сильное влияние

различных лобби и наиболее состоятельных физических лиц (олигархов)

2001002 гг. отличались особой ≪автомобильной войной≫, негативно сказав-

шейся на качестве и сроках формирования федерального бюджета на 2003 г.

Представляется, что государственные и муниципальные предпри-

ятия, в том числе и акционерные общества с государственным (муни-

ципальным) контрольным пакетом акций, должны предоставлять свои

бизнес-планы, использование которых позволит получить более реаль-

ные данные по неналоговым поступлениям бюджетов, с одной стороны,

и расходам на государственный сектор —с другой, и тем самым сделать

финансовую деятельность государственных структур прозрачной1.

2. Совершенствование бюджетного законодательства в части форми-

рования бюджетов, отработка механизма формирования бюджета. Недо-

пустимо, чтобы правила бюджетного процесса менялись ежегодно, и бо-

лее того, в процессе самого формирования. Необходим постоянный, на

пять—десять лет, порядок составления бюджетов. Бюджет должен отра-

жать все поступления и расходы, а не часть их. Поэтому финансовый

резерв, введенный в механизм федерального бюджета, должен быть учтен

в бюджете в виде дополнительных доходов и финансового резерва расхо-

дов. При невыполнении доходов расходы по финансовому резерву со-

кращаются. Давно пора объединить федеральный бюджет с государствен-

ными внебюджетными фондами, преобразовав их в целевые бюджетные

фонды, а также наделить первого заместителя Председателя Правительст-

ва РФ министра финансов персональной ответственностью за использо-

вание средств целевых социальных бюджетных фондов.

3. Четкое соблюдение действующего законодательства, стабиль-

ность системы принципов планирования, нормативного, балансового

и других методов, комплексность научного подхода, учет предыдуще-

го развития- Прежде всего необходимо строго выполнять организа-

ционные положения (мероприятия, сроки) формирования бюджета,

предусмотренные Бюджетным кодексом РФ. К сожалению, многое

здесь не выполняется2. Необходима борьба с лоббизмом в целях

1 Представляются нецелесообразными в Законе ≪О федеральном бюджете на

2002 г ≫ статьи типа ст. 144, где говорится, что ≪Правительству РФ не позднее

15 января 2002 г. представить в Госдуму прогноз увеличения тарифов на газ,

электрическую и тепловую энергию до конца 2002 г.. Во-первых, непонятно:

существует прогноз или его нет, а если есть, то почему носит гриф ≪секретно≫

даже для Госдумы. Тарифы на газ, электрическую и тепловую энергию —важ-

нейшие параметры деятельности госсектора, определяющие инфляцию, финан-

совое состояние экономики и всего населения страны. Они устанавливаются в

основном госпредприятиями и государственными органами власти, а поэтому в

обязательном порядке должны иметь форму плана и отражаться в плане разви-

тия госсектора экономики как базовые до рассмотрения проекта федерального

бюджета. Во-вторых, содержание статьи относится к стадии формирования

бюджета, а следовательно, должно быть отражено в Бюджетном кодексе РФ.

2 В частности, имевшее место участие представителей законодательных органов

власти (Госдумы) в процессе формирования федерального бюджета на 2003 г. не

предусматривается действующим Бюджетным кодексом РФ.

обеспечения реализации единого действующего порядка и открыто-

сти для общества процедур формирования проектов бюджетов. В на-

стоящее время планирование федерального бюджета носит формаль-

ный характер, о чем ярко свидетельствуют данные табл. 12.1.

Таблица 12.1

Планирование поступлений федерального бюджета РФ

в 2000001 гг., млрд руб.

Показатель

Доходы

В том числе

1. Налоговые доходы

Из них

Налог на прибыль

организаций

НДС

Акцизы

Платежи за поль-

зование природ-

ными ресурсами

Таможенные по-

шлины

2. Неналоговые до-

ходы

3. Доходы целевых

бюджетных фондов

2000 г.

План

797

675

63

278

120

11

172

62

60

Уточ-

ненный

план

1103

950

171

367

132

18

227

64

89

Откло-

нение, %

138

141

270

132

110

163

132

103

148

План

2001 г.

1193

1115

173

516

192

37

190

64

14

План

2001 г. к

уточнен-

ному пла-

ну 2000 г.,

%

108

117

101

141

145

205

87

100

103

Изначальный план федерального бюджета на 2000 г. не являлся

постоянным: он претерпевал многократные изменения и дополне-

ния. Конечный вариант федерального бюджета на 2000 г. был ут-

вержден Федеральным законом от 25 декабря 2000 г. ≪О федераль-

ном бюджете на 2000 г.≫ и уточнен Федеральным законом от 30 де-

кабря 2001 г. По существу, план составлен по факту исполнения

бюджета за 11 месяцев, а следовательно, является фактическим от-

четом. Отклонения отражают изменения последнего месяца и свя-

заны в основном с неналоговыми доходами.

Конечный план превышает начальный по налоговым доходам

на 41%, в том числе по налогу на прибыль —в 2,7 раза, НДС —на

32%, платежам за пользование природными ресурсами —на 63%,

таможенным пошлинам —на 32%. Почти половина налогов феде-

рального бюджета не учтена в плане. Справедливо задать вопрос, а

было ли планирование? Если оно и было, то весьма формальное

или крайне субъективное.

Федеральная практика автоматически распространяется на тер-

риториальный бюджетный менеджмент, зачастую сводя плановую

деятельность к безрезультативным хлопотам многочисленных ра-

ботников органов представительной и исполнительной власти.

Допустимыми считаются отклонения фактических показателей

бюджета от плановых в рамках 100%. Имевшие место в 1992 2001 гг. отклонения реальных поступлений федерального бюджета

от плановых на 20% и более свидетельствуют о низком уровне пла-

нирования или преобладании специфических интересов органов

исполнительной власти. В действительности было и то и другое.

4. Открытость, прозрачность формирования бюджетов. Бюджет

должен отражать все поступления и расходы, а не часть их. Следует

последовательно придерживаться принципов функционирования

бюджетной системы, особенно в части реального обеспечения усло-

вий самостоятельности региональных и местных бюджетов.

5. Стабильность правового обеспечения. Весь процесс форми-

рования бюджета и его основное звено —планирование —теряют

научную базу в условиях частой смены ≪правил игры≫, постоянного

изменения важнейших параметров денежных потоков. О каком

планировании, анализе и прогнозах расходов федерального бюджета

можно говорить, если только один исходный документ об оплате

труда государственных служащих пересматривался за пять лет около

30 раз? В целом на федеральном, субъектном и местном уровнях

правовое и нормативное обеспечение бюджетного менеджмента ме-

няется, дополняется и корректируется постоянно.

Реализация в жизнь указанных направлений позволит перейти к

полноценному годовому и среднесрочному формированию бюдже-

тов со значительно меньшими затратами человеческих и денежных

ресурсов.

Для контроля

и самостоятельной работы

Термины и понятия

Бюджетный процесс

Бюджетное послание

Формирование бюджета

Организация бюджетного процесса

Принципы организации бюджетного

процесса

Планирование бюджетного процесса

Методы бюджетного планирования

Принципы бюджетного

планирования

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я