• 5

11.2. Государственные социальные внебюджетные фонды

В любом обществе есть нетрудоспособные люди, которые в силу

объективных жизненных обстоятельств не в состоянии обеспечить свое

существование, —дети, инвалиды, старики, люди, временно нетрудо-

способные. В силу ограниченности жизненных ценностей и природного

эгоизма от содержания многих из них отказываются не только окру-

жающие, знакомые, коллеги, но даже и самые близкие родственники.

Поэтому материальная защита таких людей возлагается на государство,

которое выполняет в связи с этим функцию социального страхования.

Социальное страхование может осуществляться государством

открыто, гласно, прозрачно, но в рамках государственного (феде-

рального) бюджета под особым контролем представительных орга-

нов власти и руководством высших исполнительных органов — правительства страны и министерства финансов. Такая система

существует в современных стабильных демократических странах, а

также была в СССР. Но страхование может производиться и вне

государственного бюджета, через специальные внебюджетные фон-

ды, подконтрольные, как правило, узкому кругу властных должно-

стных лиц исполнительных органов власти. Россия избрала вторую

систему —использование государственных социальных ВБФ.

Впервые социальные внебюджетные фонды были созданы в РФ

в 1992 г. При их образовании ставились задачи: 1) ≪разгрузить≫

бюджет от существенной доли социальных расходов; 2) вывести из-

под контроля законодательных органов власти значительные фи-

нансовые ресурсы, предоставив их в полное распоряжение испол-

нительных органов власти. Для решения этих задач ВБФ были за-

конодательно выведены из бюджетной системы страны. Лишь в

1998 г. под влиянием общественности и давлением представитель-

ных органов власти был принят Бюджетный кодекс РФ, зафикси-

ровавший государственные социальные ВБФ в качестве важнейше-

го составного элемента бюджетной системы.

В состав государственных социальных ВБФ РФ в настоящее вре-

мя входят:

•Пенсионный фонд РФ (ПФ РФ);

•Фонд социального страхования РФ (ФСС);

•Федеральный и территориальные фонды обязательного ме-

дицинского страхования РФ (ФФОМС и ТФОМС).

152

Эти фонды аккумулируют средства для реализации важнейших

социальных гарантий —государственного пенсионного, социально-

го и обязательного медицинского страхования.

В организационном отношении социальные внебюджетные фонды — самостоятельные финансово-кредитные организации. Однако их само-

стоятельность имеет свои особенности и существенно отличается от

экономической самостоятельности государственных и коммерческих,

акционерных, кооперативных, частных организаций. Внебюджетные

социальные фонды организуют мобилизацию и использование средств

фондов в размерах и на цели, регламентированные государством. Го-

сударство определяет уровень страховых платежей, принимает решение

об изменениях структуры и уровня денежных социальных выплат.

Через ВБФ проходит довольно существенная часть денежных ресурсов

государства, что видно из данных табл. 11.1.

Таблица 11.1

Соотношение государственных ВБФ и федерального бюджета, млрд руб.

Показатель

Доходы федерального бюджета

ПФРФ

ФСС

ФФОМС

ТФОМС*

Социальные ВБФ, всего

ВБФ, в % к федеральному бюджету

2000

1132

439

99

2

34

574

51

2002

2126

783

127

5

79

994

47

2003

2418

823

134

5

90

1052

43

* Примечание. По оценке автора.

Все государственные социальные ВБФ составили в 2000 г. 51%

доходов федерального бюджета, в 2002 г. 47% и в 2003 г. 43%.

При этом большая часть приходится на ПФ РФ (378%), ФСС — 5% и ФОМС —3%. Однако с учетом остатков на начало года

и без повторного счета в размере ЕСН объем только одного ПФ РФ

составит в 2003 г. 49%. Таким образом, государственные социаль-

ные ВБФ РФ являются существенным звеном бюджетной системы.

Рассмотрим их подробнее.

Пенсионный фонд РФ, введенный в действие с 1 января 1992 г.,

создан в целях государственного управления финансами пенсионного

страхования в РФ и является самостоятельным финансово-кредитным

учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с

законодательством РФ. Деятельностью фонда руководит Правление и

его постоянно действующий орган —Исполнительная дирекция. Ди-

рекции подчиняются отделения в субъектах РФ. На местах (в городах

и районах) имеются уполномоченные Пенсионного фонда. Отделения

обеспечивают организационную работу по сбору взносов в Фонд, реа-

лизации региональных программ пенсионного страхования, а также

контроль за расходованием средств.

Основными задачами ПФ РФ являются:

•аккумуляция страховых платежей;

•финансирование расходов в соответствии с назначением Фонда.

Формирование ПФ РФ в 2000002 гг. характеризуется данными

табл. 11.2. Наибольшее количество доходов приходится на страховые

взносы (в 2000 г. 78%), которые с 2001 г. заменены на единый

социальный налог (ЕСН). На средства федерального бюджета прихо-

дится 6%.

Таблица 11.2

Динамика доходов бюджета ПФ РФ, млрд руб.

Показатель

Переходящий остаток

Страховые взносы

Единый социальный налог

Страховая часть трудовой пенсии

Страховые взносы на накопительную

часть пенсии

Страховые взносы в виде фиксиро-

ванного платежа

Мобилизация просроченной задол-

женности плательщиков страховых

взносов в Фонд

Средства федерального бюджета,

передаваемые на выплаты государст-

венных пенсий и пособий

Средства от реализации продовольст-

вия в соответствии с Постановлени-

ем Правительства на выплаты гос-

пенсий и пособий

Всего доходов

2000

8Д

356,0— — — — 20,0

26,8

11,5

439,4

2001

98,3

399,6— — — 28,3

34,0

564,2

2002

115,6

281,2

246,1

35,1

19,2

35,0

49,5

783,5

2002 к

2000, %

1427

148

— — 175

184

178

В качестве негативного фактора следует отметить более чем

14-кратный рост переходящего остатка Фонда (8 млрд руб. в

2000 г., 98 млрд в 2001г. и 115,6 млрд в 2002 г.). По существу,

данные остатки ПФ РФ становятся крупным мобильным ресурсом

дополнительных государственных расходов.

Уплата ЕСН носит обязательный характер, он отнесен к числу

первоочередных платежей и включается в себестоимость продук-

ции (работ, услуг). Порядок уплаты и тарифы отчислений работо-

дателями в Пенсионный фонд устанавливаются законодательством

РФ. В 2002 г. действовали следующие основные ставки (в % к

оплате труда):

•организации —28,0;

•сельскохозяйственные организации —20,6;

•предприниматели —19,2.

По данным Международной ассоциации социального обеспече-

ния, применяемые в России ставки —одни из самых высоких среди

165 стран мира. Такой уровень фискального бремени ведет к укрыва-

тельству от государства доходов и переводу их в ≪теневую≫ экономику.

В ПФ РФ кроме ЕСН поступают также:

•средства федерального бюджета, направляемые через ПФ РФ

на выплаты государственных пенсий и пособий;

•доходы от обслуживания счетов ПФ РФ банками;

•добровольные взносы юридических и физических лиц.

Кроме того, доходы могут поступать за счет капитализации час-

ти временно свободных средств Фонда (покупки ценных бумаг,

инвестиций). При отсутствии у ПФ РФ собственных средств на

финансирование выплат пенсий могут направляться полученные в

банках кредиты и краткосрочные ссуды из местного бюджета.

Средства ПФ РФ направляются на выплаты:

1) государственных пенсий (по возрасту, за выслугу лет, при

потере кормильца);

2) пенсий по инвалидности, военнослужащим;

3) компенсаций пенсионерам;

4) материальной помощи престарелым и инвалидам;

5) пособий на детей в возрасте от полутора до шести лет, оди-

ноким матерям, на детей, инфицированных ВИЧ;

6) пострадавшим от аварии на Чернобыльской АЭС.

За счет средств ПФ РФ финансируются различные программы

по социальной поддержке инвалидов, пенсионеров и детей, осуще-

ствляются единовременные денежные выплаты.

Выплаты государственных пенсий и пособий занимают наиболь-

ший удельный вес в общем объеме расходов ПФ РФ (табл. 11.3).

Наряду с ними осуществляются целевые выплаты государственных

пенсий и пособий на возвратной основе из федерального бюджета.

Это расходы на выплату пенсий, их пересылку и доставку. Часть

средств Пенсионного фонда используется на капитальные вложения

и проектные работы, разработку и ввод в эксплуатацию автоматизи-

рованной системы Фонда, подготовку и переподготовку кадров, воз-

врат краткосрочных ссуд и полученных от коммерческих банков

кредитов, содержание органов управления ПФ РФ. К сожалению,

последние затраты за два года возросли в 5 раз.

Таблица J1.3

Расходы ПФ РФ в 2000-2002 гг., млрд руб.

Показатель

Всего

В том числе

Выплаты трудо-

вых пенсий

Расходы на до-

ставку и пере-

сылку

Выплаты госу-

дарственных

пенсий и посо-

бий

Перечисление

средств на нако-

пительную пен-

сию

Содержание ор-

ганов управле-

ния Фонда

2000

Сумма

341,1

299,5

4,3

21,6

4,1

100

87,8

1,3

6,3

1,1

2001

Сумма

504,9

445,1

7,1

25,9

7,0

%

100

88,2

1,4

5,1

1,4

2002

Сумма

739,2

623,9

8,7

43,4

35,1

22,8

%

100

84,4

1,2

5,9

4,7

2002 к

2000, %

217

208

202

201

532

Структура расходов ПФ РФ предусматривает направление

средств на создание инфраструктуры и осуществление мероприятий

по организации персонифицированного учета для целей государст- \\

венного пенсионного страхования. Программа пенсионной рефор-

мы РФ, утвержденная в 1998 г., предполагает переход от действую-

щей распределительной системы к смешанной системе пенсионного

обеспечения, которая включает:

1) государственное базовое пенсионное страхование, по кото-

рому выплата пенсий осуществляется в зависимости от страхового

(трудового) стажа;

2) накопительную часть пенсий;

3) государственное социальное пенсионное обеспечение для

отдельных категорий граждан.

Фонд социального страхования РФ действует с 1993 г. Денежные

средства Фонда принадлежат государству, не входят в состав бюд-

жетов соответствующих уровней и изъятию не подлежат. Бюджет

ФСС и отчет об его исполнении сначала утверждаются Правитель-

ством РФ, а затем Федеральным Собранием РФ.

Основные задачи ФСС:

•обеспечение гарантированных государством пособий по времен-

ной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка,

на погребение, на санаторно-курортное лечение и оздоровление работни-

ков и членов их семей, а также на другие цели государственного социаль-

ного страхования, предусмотренные законодательством;

•участие в разработке и реализации государственных про-

грамм по охране здоровья работников, мер по совершенствованию

социального страхования;

•организация работы по подготовке и повышению квалифи-

кации специалистов для государственного социального страхова-

ния, разъяснительной работы среди страхователей и населения по

вопросам социального страхования.

Около 70% средств ФСС остается в распоряжении плательщи-

ков для выплаты большинства пособий в организациях.

Средства ФСС образуются за счет:

•ЕСН, уплачиваемого работодателями независимо от форм

собственности;

•добровольных взносов граждан и юридических лиц;

•ассигнований из федерального бюджета РФ на покрытие

расходов в соответствии с действующим законодательством;

•прочих доходов.

Формирование бюджета ФСС в 2000002 гг. характеризуется

данными табл. 11.4. Наибольшее количество доходов приходится на

страховые взносы (805%), замененные в 2001 г. на ЕСН С

2001 г. появились отчисления на страхование от несчастных случа-

ев, составившие 15%. В качестве негативного фактора можно отме-

тить рост переходящего остатка фонда: с 12,1 млрд руб. в 2000 г. до

16,6 млрд в 2001 г.

Таблица 11.4

Динамика доходов бюджета ФСС РФ в 2000002 гг., млрд руб.

Показатель

Остаток средств на начало года

Страховые взносы

Единый социальный налог

Сумма единого налога на вмененный

доход

Обязательное социальное страхование

от несчастных случаев

Прочие поступления

Средства федерального бюджета

Всего доходов

2000

12,1

83,6

0,2

2,2

0,6

98,7

2001

16,7

52,2

0,2

13,3

3,5

0,4

86,3

2002

18,9

83,8

19,7

0,8

0,7

127,1

2002 к

2000, %

156

124

— — — 36

137

128

В расходах бюджета ФСС (табл. 11.5) основной удельный вес

приходится на различные пособия и страховые выплаты. Большая

часть выплат из средств ФСС идет на оплату больничных листов.

Значительные средства используются на санаторно-курортное об-

служивание работников и членов их семей.

Основная доля отчислений в социальные фонды ложится на ра-

ботодателей. Тарифы установлены одинаковые для всех независимо

от состояния условий труда, уровня заболеваемости и других важ-

ных факторов. Иначе говоря, у работодателя отсутствует экономи-

ческая заинтересованность в снижении страховых рисков и, следо-

вательно, объемов выплат.

Таблица П.5

Расходы ФСС РФ в 2000-2002 гг., млрд руб.

Всего Показатель

В том числе

Выплата пособий

Санаторно-курортное

лечение

Месячные страховые

выплаты

Доставка и пересылка

страховых выплат

Медицинская соци-

альная и профессио-

нальная реабилитация

Содержание исполни-

тельных органов Фонда

Организация и ведение

единой информацион-

ной системы социаль-

ного страхования

Оздоровление детей

70, 2000

0

38,7

15,

9

3,3

0,1

0,8

2,5

0,2

7,1

100

55,3

22,7

4,7

0,1

1,3

3,6

0,3

10,1

84,27001

47,3

12,1

9,7

0,2

2,3

3,3

0,5

6,4

100

55,8

14,3

11,4

0,2

2,8

3,9

0,5

7,5

123,28002

76,2

6,8

19,9

0,4

3,8

3,9

0,5

8,3

100

61,5

5,5

16,1

0,4

3,1

3,2

0,4

6,7

-il/t/Z К

2000, %

177

197

43

488

400

388

156

250

117

Контроль полноты и своевременности начисления и уплаты

страхователями страховых взносов и иных платежей осуществляется

ФСС совместно с Министерством РФ по налогам и сборам, а за

правильным и рациональным расходованием этих средств на пред-

приятиях —ФСС с участием профессиональных союзов.

Фонды обязательного медицинского страхования РФ (ФОМС)

призваны обеспечить гражданам страны получение равной меди-

Показатель

2000

Сум-

ма %

2001

Сум-

ма %

2002

Сум-

ма %

2002 к

2000, %

цинскои и лекарственной помощи соответственно программам обя-

зательного медицинского страхования. ФОМС подразделяются на

федеральный и территориальные.

Федеральный ФОМС РФ является самостоятельным государст-

венным некоммерческим финансово-кредитным учреждением,

юридическим лицом и подотчетен Федеральному Собранию и Пра-

вительству РФ.

Основные задачи ФФОМС:

•реализация Закона РФ ≪О медицинском страховании граж-

дан в РФ≫;

•обеспечение прав граждан в системе обязательного меди-

цинского страхования (ОМС);

•участие в разработке и осуществлении государственной фи-

нансовой политики в области ОМС;

•выравнивание условий деятельности территориальных фон-

дов по финансированию ОМС;

•разработка и осуществление комплекса мероприятий по

обеспечению финансовой устойчивости системы ОМС.

Средства ФФОМС образуются за счет:

•ЕСН, уплачиваемого организациями независимо от форм

собственности на обязательное медицинское страхование;

•взносов территориальных фондов на реализацию совмест-

ных программ, выполняемых на договорных началах;

•ассигнований из федерального бюджета на выполнение рес-

публиканских программ обязательного медицинского страхования;

•добровольных взносов юридических и физических лиц;

•доходов от использования временно свободных финансовых

средств Фонда;

•нормированного страхового запаса финансовых средств Фонда;

•поступлений иных финансовых средств, не запрещенных

законодательством РФ.

Формирование ФФОМС в 2000002 гг. отражено в табл. 11.6.

Таблица 11.6

Доходы бюджета ФФОМС в 2000002 гг., лынруб.

Показатель

1

Остаток средств на начало года

Страховые взносы

Единый социальный налог

2000

2

10

2081

2001

3

10

2630

2002

4

10

3907

2002к

2000, %

5

100

159

Окончание табл. П

1

Возврат ранее размещенных вре-

менно свободных средств

Прочие доходы

Всего доходов

2 4 5

12 10 13 108

И 40 40 364

2115 2690 3970 188

Большая часть доходов приходится на страховые взносы (в

2000 г. 98%), замененные с 2001 г. на ЕСН. Средства в ФФОМС

перечисляются организациями и учреждениями независимо от

форм собственности по ставке 0,2% к начисленной оплате труда по

всем основаниям. За неработающих граждан платят органы испол-

нительной власти с учетом территориальных программ обязательно-

го медицинского страхования в пределах средств, предусмотренных

в соответствующих бюджетах на здравоохранение.

Негативным моментом доходной политики Фонда является по-

ступление средств от ранее размещенных финансовых ресурсов в

размере 105 млн руб. Они были бы целесообразными лишь при

условии решения всех задач медицинского страхования, которого

пока нет и в ближайшее время не предвидится.

Средства ФФОМС используются на оплату медицинских услуг,

предоставляемых гражданам, финансирование целевых медицинских

программ≫ мероприятий по подготовке и переподготовке специали-

стов, на развитие медицинской науки, улучшение материально-

технического обеспечения здравоохранения и другие цели (табл. 11.7).

Расходы ФФОМС за 2000002 гг., млн руб.

Таблица 11.7

Показатель

1

Всего

В том числе

Выравнивание фи-

нансовых условий

территориальных

фондов ОМС

Выполнение целевых

программ оказания

медицинской помо-

щи по ОМС

2000

Сумма

2

2105

1783

211

%

3

100,0

84,7

10,0

2001

Сумма

4

2680

2332

254

%

5

100,0

87,0

9,5

2002

Сумма

6

%

7

3960 100,

0

3399 85,8

467 11,8

2002 к

2000, %

8

188

191

221

160

Окончание табл 11 7

1

Компьютеризация

системы ОМС

Единовременные

страховые выплаты

Содержание орга-

нов Фонда

Прочие расходы

2

40

155

38

29

3

1,9

0,2

1,8

1,4

4

40

358

40

11

5

1,5

0,4

1,5

0,4

6

100

497

105

И

7

1,0

0,4

1,0

0,3

8

250

321

276

38

Основная сумма расходов —это субвенции на выравнивание

условий деятельности территориальных фондов обязательного ме-

дицинского страхования и финансирование целевых программ в

рамках обязательного медицинского страхования. Распределение

субвенций территориальным фондам ОМС осуществляется с при-

менением Положения о порядке предоставления Фондом субвен-

ций территориальным фондам ОМС субъектов РФ. Кроме того,

используется методика комплексной оценки территории и деятель-

ности системы обязательного медицинского страхования субъекта

РФ для обоснования потребности в субвенциях Фонда.

Территориальные ФОМС создаются органами власти субъектов

РФ. Они являются самостоятельными государственными неком-

мерческими финансово-кредитными учреждениями, юридическими

лицами и осуществляют свою деятельность в соответствии с зако-

нодательством РФ.

К основным задачам ТФОМС РФ относится:

•обеспечение реализации Закона о медицинском страхова-

нии граждан в РФ;

•обеспечение прав граждан в системе обязательного меди-

цинского страхования.

Территориальным фондам обязательного медицинского страхо-

вания принадлежит основная роль в финансовом обеспечении

здравоохранения территорий. Деятельность территориального фон-

да определена Положением о территориальном фонде обязательно-

го медицинского страхования.

Территориальный ФОМС РФ осуществляет следующие функции:

•аккумулирует финансовые средства на обязательное меди-

цинское страхование;

•финансирует обязательное медицинское страхование по

дифференцированным душевым нормативам;

•выравнивает финансовые ресурсы городов и районов, на-

правляемые на обязательное медицинское страхование;

•накапливает финансовые резервы для обеспечения устойчи-

вости системы ОМС;

Бюджетная система РФ

1 6 1

•разрабатывает правила обязательного медицинского страхо-

вания граждан на территории РФ;

•контролирует поступление в территориальный ФОМС стра-

ховых взносов и использование финансовых средств на обязатель-

ное медицинское страхование;

•ведет персонифицированный учет по всем категориям пла-

тельщиков страховых взносов в РФ;

•согласовывает с органами исполнительной власти, меди-

цинскими ассоциациями территориальную программу обязательно-

го медицинского страхования населения;

•взаимодействует с ФФОМС и другими территориальными

фондами.

Средства территориальных ФОМС находятся в государственной

собственности и не входят в состав бюджетов субъектов РФ. Вы-

равнивание финансовых ресурсов обязательного медицинского

страхования производится путем передачи средств территориальных

фондов филиалам до достижения установленного на территории

среднедушевого норматива.

Финансовые средства территориальных фондов используются:

•для финансирования обязательного медицинского страхова-

ния;

•дотирования филиалов с недостаточным объемом финансо-

вых средств до достижения установленного на территории средне-

душевого норматива;

•формирования нормированного страхового запаса;

•осуществления управленческих функций территориального

фонда по нормативу, устанавливаемому исполнительным директо-

ром по согласованию с правлением территориального фонда в про-

центах к размеру всех собранных средств;

•финансирования отдельных мероприятий по здравоохране-

нию, взаимно согласованных между органами управления системы

здравоохранения и территориальными фондами ОМС.

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я