• загрузка...
    5

19.3. Расходы на социальную помощь: структура и механизм

загрузка...

Часть социальной политики, обращенная к нуждающемуся насе-

лению, выступает в форме социальной защиты или помощи. Меха-

низм социальной защиты складывается из следующих элементов.

1. Определение критерия бедности в потреблении людей. Для

этого рассчитывается минимальный прожиточный уровень в разрезе

отдельных категорий населения и территорий страны: детей, взрос-

лых, пожилых, севера, юга и т.д. В основу расчета берется

минимальная потребительская корзина, включающая стоимость

набора продуктов питания, непродовольственных товаров, услуг и

расходов по обязательным платежам. Так, средний минимальный

прожиточный уровень гражданина РФ за IV квартал 2002 г. составлял

1893 руб. в месяц, в том числе: трудоспособного человека —2065 руб.,

пенсионера —1432 руб. и детей —1880 руб.1

2. Определение денежных и натуральных доходов населения на ос-

новании различных обследований и персонального учета матери-

ального положения граждан в соответствующих структурах. Это не-

простая задача, так как нет однозначного мнения и четкого меха-

низма расчета заработной платы.

В России применяется несколько методик определения заработ-

ной штаты: для начисления пенсии, для публичного объявления и

международного сравнения. При этом заработная плата устанавлива-

ется различными министерствами и ведомствами; Государственным

комитетом по статистике, Министерством труда и социального развития

РФ, Пенсионным фондом РФ и др. Какие из них достоверные —ска-

зать трудно. Так, в октябре 2002 г. начисленная средняя заработная

плата в России определена в 4646 руб.2 Для большинства занятого

населения периферийных регионов эта ≪непонятная≫ сумма состав-

ляет предел мечтаний. Более известна среднемесячная заработная

плата страны для исчисления государственных пенсий в размере

1671 руб. (Ш—V кварталы 2001 г.). С 1 мая 2002 г. в стране дейст-

вуют минимальный размер оплаты труда в 450 руб. и расчетная став-

ка первого разряда в 300 руб., что соответственно в 10 и 15 раз

меньше средней заработной платы. С каждым месяцем разрыв неук-

лонно возрастает. Еще сложнее определить натуральные доходы.

3. Выявление категорий бедного и неимущего населения путем со-

поставления их реальных доходов (имущества) с минимальным

прожиточным уровнем. Граждане с доходами ниже прожиточного

уровня считаются необеспеченными, а поэтому выступают объек-

том социальной помощи. По данным Госкомстата, во II квартале

2002 г. в России доля неимущего и бедного населения составляла

42,2 млн человек, или 32%.

Особой социальной помощи требует такая категория трудоспо-

собного населения, как безработные. В августе 2002 г. их общая

1 См.: Экономика и жизнь. 2003. —№8.

2 Там же. С. 32.

численность составляла 5,4 млн человек (при 1,2 млн официально

зарегистрированных).

По оценкам экспертов, в стране насчитываются миллионы пересе-

ленцев, беженцев, бомжей и детей-беспризорников, которые, как ни-

кто другой, нуждаются в государственном социальном обеспечении.

4. Разработка технологии социальной помощи, выбор источников,

методов, способов дотирования бюджетов малообеспеченных граждан.

5. Финансирование бедного и неимущего населения.

6. Мониторинг механизма и эффективности социальной помощи

гражданам.

Ассигнования на социальную помощь осуществляются го федерального

бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также государст-

венных социальных внебюджетных фондов и прежде всего Фонда социаль-

ного страхования. Структура федеральных расходов отражена в табл. 19.4.

Расходы федерального бюджета на

в 2002003 гг. млн

Таблица 19.4

социальную помощь

руб.

Показатель

Социальная помощь, всего

В том числе

Учреждения социального обеспечения и

службы занятости, из них:

территориальные органы

Возмещение вреда инвалидам вследствие

Чернобыльской и других радиационных

аварий

Программы ликвидации последствий

чрезвычайных ситуаций

Прочие ведомственные расходы в

социальной политике

Ведомственные расходы в социальном

обеспечении

Выплаты пособий по безработице, сти-

пендий и прочие выплаты безработным

гражданам

Мероприятия по содействию трудоуст-

ройству населения

Профессиональное обучение и профессио-

нальная ориентация безработных граждан

ФЦП ≪Старшее поколение≫

ФЦП ≪Социальная поддержка инвалидов≫

ФЦП ≪Дети России≫

2002

Сумма %

2003

Сумма %

34 256 100 41 322 100

3892 11,4 4293 10,4

3727 10,9 4068 9,8

1779 5,2 1812 4,4

6954 20,3 7050 16,9

902 2,6 1212 2,9

7120 20,8 7891 19,1

10 627 31,0 14 826 35,9

816 2,4 1313 3,2

960 2,8 1135 2,7

155 0,4 206 0,5

207 0,6 257 0,6

387 1,1 327 0,8

Расходы федерального бюджета на социальную помощь делятся на

три категории: 1) затраты по занятости населения (пособия по безра-

ботице, трудоустройство и профессиональное обучение); 2) расходы на

ликвидацию последствий радиационных аварий (Чернобыльской и

др.); 3) затраты на содержание учреждений социальной сферы.

Социальная помощь гражданам регулируется положениями за-

конодательных актов различных уровней власти, в том числе феде-

ральными законами ≪О государственных пособиях гражданам,

имеющим детей≫, ≪О социальном обслуживании граждан пожилого

возраста и инвалидов≫ и др.

Расходы бюджетов субъектов РФ на социальную политику не

решают задач пенсионного страхования и миграционной политики и,

по существу, сводятся к социальной помощи. Рассмотрим их структу-

ру и динамику на примере Нижегородской области (табл. 19.5). За три

года сумма расходов на социальную политику увеличилась в 3,3 раза,

что обусловило повышение их доли в областном бюджете с 9,9 до

12%. Соответственно возросли затраты на социальные мероприятия

и изменилась их структура. Если в 2000 г. основная часть средств

областного бюджета направлялась на государственные пособия граж-

данам, имеющим детей (69%), и на содержание учреждений соци-

ального обеспечения (29%), то в 2003 г. на них ассигнуется лишь 20%

и 10,6% соответственно. Большая часть средств отводится на реали-

зацию льгот, установленных федеральными законами ≪О ветеранах≫

и ≪О социальной защите инвалидов в РФ≫, по бюджетам субъектов

РФ и муниципальных образований.

Таблица 19.5

Расходы областного бюджета Нижегородской области

на социальную политику в 2000003 гг., млн руб.

Показатель

Социальная политика, всего

В % к расходам бюджета

В том числе

Учреждения социального обеспечения

Социальная помощь

Молодежная политика

Государственные пособия гражданам,

имеющим детей

Прочие мероприятия в области соци-

альной политики

2000

616,6

9,9

177,9

11,2

0,4

427,1

2002

2108

15,5

226

62

577

1243

2003

2074

12

221

22

423

1393

Столь значительное преобразование структуры ассигнований на

социальную политику обусловлено изменением правил бюджетной

≪игры≫, состоящем в перераспределении отдельных расходов между

федеральным, субъектными и местными бюджетами.

Аналогичные изменения произошли в динамике и структуре

расходов на социальную политику местных бюджетов. Темпы роста

социальных расходов городского бюджета г. Нижнего Новгорода

значительно уступают темпам изменения областного и федерального

бюджетов (табл. 19.6). Общий прирост за три года составил 380%, что

привело к повышению их доли с 2,4 до 7,4%. При этом затраты на

учреждения социального обеспечения и социальную помощь

увеличились в 2 раза. Большая часть социальных расходов в 2003 г.

используется на прочие расходы (дотации ЖКХ).

Таблица 19.6

Расходы на социальную политику городского бюджета

г. Нижнего Новгорода в 2000003 гг., млн руб.

Показатель

Социальная политика, всего

В % к расходам бюджета

В том числе

Учреждения социального обеспечения

Социальная помощь

Молодежная политика

Государственные пособия гражданам,

имеющим детей

Прочие расходы (дотации ЖКХ)

2000

105,3

2,4

42,9

24,1

0,5

37,7

2002

135,5

2,3

87,6

46,3

1,6

.

2003

504

7,4

90

47

0,3

366

Сдвиги в структуре расходов на социальную политику

произошли вследствие изменения порядка движения бюджетных

потоков: перевода выплат государственных пособий гражданам,

имеющим детей, в вышестоящие бюджеты, а затрат на молодежную

политику —в местные бюджеты.

В условиях становления рыночной экономики государство ис-

пользует новые социальные институты, адекватные формирующим-

ся условиям жизнедеятельности населения. Важнейший из них — система социального обслуживания населения —это деятельность по

оказанию различных видов социальных услуг престарелым, инвали-

дам, многодетным, неполным и молодым семьям, другим категори-

ям малообеспеченных граждан. Основу государственной деятельно-

сти составляет сеть стационарных учреждений защиты населения

(дома-интернаты для престарелых и инвалидов, дома-интернаты

для малолетних инвалидов, центры социальной помощи населению,

отделения социальной помощи на дому), а также принципиально

новые, нестационарные формы социального обслуживания (терри-

ториальные социальные центры, центры социальной помощи семье

и детям, службы срочной социальной помощи и др.).

Государство применяет различные методы бюджетного финан-

сирования социальной политики: 1) сметный порядок финансиро-

вания учреждений; 2) программно-целевой метод решения наиболее

важных и приоритетных задач; 3) адресная социальная помощь пу-

тем выплаты пособий тем категориям населения, которые в этом

реально нуждаются.

При сметном методе финансирование учреждений строится на

основании индивидуальных смет. Каждое учреждение социального

обслуживания составляет смету расходов с обязательными прило-

жениями расчетов по каждой статье затрат, осуществляемых в соот-

ветствии со следующими оперативно-сетевыми показателями: ко-

личеством мест, количеством обслуживаемых, числом дней функ-

ционирования, количеством койкодней, количеством штатных еди-

ниц на начало, конец года и в среднем за год (месяц) и др.

Смета социального учреждения складывается из текущих и ка-

питальных затрат и включает следующие основные расходы:

1) фонд оплаты труда;

2) начисления на фонд оплаты труда;

3) приобретение предметов снабжения и расходных материалов;

4) командировки и служебные разъезды;

5) оплата транспортных, коммунальных услуг и услуг связи;

6) прочие текущие расходы;

7) трансферты;

8) капитальные вложения.

Рассмотрим порядок составления сметы на примере городского

дома-интерната для инвалидов.

Затраты на оплату труда определяются на основе действующих

законодательных и нормативных актов по оплате труда. Размеры

должностных окладов медицинских работников, хозяйственно-

обслуживающего персонала и служащих устанавливаются в соответ-

ствии с тарификационными разрядами и тарифным коэффициен-

том, а также с учетом размеров различных надбавок за особые ус-

ловия труда. Затем делением месячного фонда заработной платы на

количество должностей рассчитывается среднемесячная ставка за-

работной платы по группам персонала. Годовой фонд оплаты труда

исчисляется на основе среднегодового числа штатных единиц. Пла-

нируются дополнительные затраты на оплату работы в праздничные

дни, ночное время, привлеченных консультантов.

Начисления на оплату труда планируются в виде единого соци-

ального налога.

Значительную долю в смете занимают затраты на предметы снаб-

жения и расходные материалы, включающие канцелярские и почтовые

расходы, расходы на приобретение литературы, содержание транспор-

та, текущий ремонт здания, прочие хозяйственные расходы. Расходы

на коммунальные транспортные и другие услуги планируются в сумме

заключенных договоров с учетом фактических затрат в предыдущие

годы.

В связи со спецификой социальных учреждений планируются

расходы на питание, медикаменты и медицинский инструментарий.

Средства на питание определяются на основании утвержденных

норм на одного обслуживаемого в день и количества койкодней.

Необходимые средства планируются на приобретение одежды,

белья, обуви, спецодежды для работников (медработников, поваров,

подсобных рабочих и др.). Их расчет ведется на основе норм расхо-

дов на койку в год, с учетом фактического использования и переч-

ня списываемого мягкого инвентаря.

В командировочные и служебные расходы входит оплата проез-

да сотрудников по служебным делам. Эти расходы устанавливаются

не выше фактических расходов за предыдущий год с учетом инфля-

ции и изменения тарифов на соответствующие услуги.

Средства для текущего ремонта оборудования и инвентаря

используются на приобретение мебели, медицинского и кухонного

оборудования, хозяйственного инвентаря.

Итог перечисленных расходов составляет сумму текущих расхо-

дов организации. Затем планируются возможные трансферты и не-

обходимые капитальные вложения. Общая смета проверяется, кор-

ректируется и утверждается соответствующим органом управления

и принимается к исполнению.

Исполнение смет ведомственных учреждений социальной по-

мощи осуществляется весьма напряженно. В полном объеме, хотя и

не регулярно, финансируется лишь оплата труда. Другие статьи

обеспечиваются ресурсами частично. В этой связи многие социаль-

ные учреждения вынуждены заниматься частичным самофинанси-

рованием за счет формирования внебюджетных средств.

В современных условиях широкое распространение получил

программно-целевой метод финансирования социальной политики.

Его использование на федеральном и региональном уровнях позво-

ляет рационально решать важнейшие проблемы социальной помо-

щи населению. Однако на практике о нем сложилось двойственное

мнение, особенно в отношении федеральных целевых программ

регионального развития. Высказываются мнения, с одной стороны,

о необходимости их ликвидации, а с другой —о максимальном ис-

пользовании. В качестве недостатков указываются: расплывчатость

целей, слабое финансирование, большое количество программ,

дифференцированность распределения ресурсов между субъектами,

низкая эффективность бюджетного контроля за средствами и др. В

результате при формировании бюджета на 2002 г. по инициативе

Правительства РФ были отменены все ранее действующие феде-

ральные целевые программы регионального развития и утверждены

шесть новых, в том числе ≪Сокращение различий в социально-

экономическом развитии регионов РФ на 2002010 гг. и до

2015 г., ≪Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока

и Забайкалья на 1996005 гг.1.

На федеральном уровне программно-целевой метод реализуется в

таких федеральных целевых программах, как ≪Преодоление последствий

радиационных аварий на период до 2010 г., ≪Старшее поколение на

2002004 гг., ≪Социальная поддержка инвалидов на 2000005 п≫,

≪Дети России≫ (2002004 гг.), ≪Развитие социально-экономической

базы возрождения российских немцев на 1997006 гг.≫ и др.

Адресный метод состоит в ассигновании средств конкретным ка-

тегориям лиц в виде пенсий, пособий, компенсаций, например: ком-

пенсационные выплаты женщинам, имеющим детей, выплаты посо-

бий по безработице, стипендий и прочих пособий безработным гра-

жданам; расходы на перевозку несовершеннолетних, самостоятельно

ушедших из семей, детских домов, интернатов. Это наиболее эффек-

тивный способ решения конкретных социальных проблем.

Реорганизация внебюджетного фонда занятости вызвала значи-

тельное изменение структуры расходов федерального бюджета на

социальную помощь. В 2002 г. около 40% затрат на социальную

помощь планировалось для финансирования мероприятий по заня-

тости населения. Основными из них являются:

1) выплаты пособий по безработице, стипендий и прочие вы-

платы безработным гражданам;

2) мероприятия по содействию трудоустройству населения, в

том числе:

•организация ярмарок вакансий и учебных рабочих мест;

•информирование населения и работодателей о положении

на рынке труда;

Ф организация общественных работ;

•организация временного трудоустройства безработных граждан;

•социальная адаптация безработных на рынке труда;

•содействие самозанятости населения;

3) профессиональное обучение безработных граждан;

4) профессиональная ориентация безработных граждан;

5) содержание органов службы занятости.

' Гришин В.И. О федеральных целевых программах регионального развития //

Финансы. - 2002. - 4. - С. 13.

Наибольшие расходы производятся на выплату пособий по без-

работице, профессиональное обучение и содержание органов служ-

бы занятости.

Пособие по безработице устанавливается в процентном отношении к

среднему заработку, исчисленному за последние три месяца, если граж-

дане в течение года до безработицы имели оплачиваемую работу не ме-

нее 26 календарных недель. В других случаях пособие выплачивается в

размере 20% прожиточного минимума, но не ниже 100 руб. Продолжи-

тельность выплаты пособия не должна превышать 12 месяцев в суммар-

ном исчислении в течение 18 месяцев.

Стипендия в период профессиональной подготовки, повышения

квалификации и переподготовки устанавливается в размере 75%

среднего заработка за последние три месяца работы, но не выше

прожиточного минимума субъекта РФ и не ниже 20% минимума.

Минимальный размер стипендии не должен быть ниже 100 руб.

Все виды пособий и выплат безработным гражданам подлежат

индексации в установленном порядке.

Значительная часть расходов на социальную помощь федераль-

ного бюджета и большая доля территориальных бюджетов распре-

деляются через систему адресных выплат пособий особо нуждаю-

щимся категориям населения: инвалидам, ветеранам военных кон-

фликтов и детям. Порядок оказания им финансовой помощи опре-

делен соответствующими федеральными законами ≪О государствен-

ных пособиях гражданам, имеющим детей≫, ≪О ветеранах≫, ≪О со-

циальной защите инвалидов в РФ≫ и др.

Выплата государственных пособий гражданам, имеющим детей,

осуществляется за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ

и местных бюджетов.

Из федерального бюджета в установленном порядке для граж-

дан, занятых на контрактной военной службе в федеральных мини-

стерствах и других федеральных органах исполнительной власти,

финансируются: пособие по беременности и родам; единовремен-

ное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учрежде-

ниях в ранние сроки беременности; единовременное пособие при

рождении ребенка; ежемесячное пособие на период отпуска по ухо-

ду за ребенком до достижения им возраста полутора лет; ежемесяч-

ное пособие на ребенка.

Из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ

гражданам, обучающимся с отрывом от производства в образова-

тельных учреждениях, предоставляются: пособие по беременности и

родам; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в

медицинских учреждениях в ранние сроки беременности.

Из бюджетов субъектов РФ выплачивается ежемесячное посо-

бие на ребенка.

Пособие по беременности и родам назначается за период в

70 дней до родов и 70 (при осложненных родах —86, рождении

двух или более детей —110) после родов в размерах:

•среднего заработка женщинам, занятым в государственных

структурах;

•минимального размера оплаты труда (300 руб. с 1 января

2002 г.) —женщинам, уволенным в связи с ликвидацией организа-

ций в течение 12 месяцев, предшествующих дню признания их без-

работными;

•стипендии —женщинам, обучающимся с отрывом от про-

изводства;

•денежного довольствия —женщинам, проходящим военную

службу по контракту.

Единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в меди-

цинских учреждениях в ранние сроки беременности, устанавливает-

ся в размере 300 руб.

Единовременное пособие при рождении ребенка выплачивается

в размере десятикратного минимального размера оплаты труда.

Ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до

достижения им возраста полутора лет выплачивается в размере мини-

мального размера оплаты труда, а уволенным в период беременности,

отпуска по беременности и родам, отпуска по уходу за ребенком до

полутора лет в связи с ликвидацией организации —в размере 500 руб.

Ежемесячное пособие на ребенка до 16 лет (на учащегося обще-

образовательного учреждения до 18 лет) выплачивается в размере

70% минимального размера оплаты труда. На детей одиноких мате-

рей пособие увеличивается на 50%.

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я