• загрузка...
    5

4.2. НОРМАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ И ПОРЯДКА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В ТУЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ

загрузка...
Законодательная база в Тульской области

Материальной основой экономических преобразований в регионе служит региональная собственность. На территории и в введении региона можно выделить три формы собственности, которые являются главными инструментами регулирования его социально-экономического положения: федеральная, субфедеральная (областная) и муниципальная. Первые две являются предметом совместного ведения федеральных и областных властей, а муниципальная объект совместного ведения органов трех уровней: федерального, областного и муниципального.

До 1992 года в России, как известно, была только единая государственная собственность. Начало процессу ее разделения на три вышеуказанных уровня было положено с принятием в конце 1991 года Закона РФ "О собственности в РСФСР", который в общей форме определил, какое имущество может находиться в собственности Федерации и ее субъектов, а какое — в собственности субъектов федерации или в муниципальной собственности. Основным критерием, по которому проводилось разделение государственной собственности на федеральную и собственность субъектов РФ, являлось признание необходимости объектов собственности для обеспечения самостоятельности национально-государственных и административно-территориальных объединений РФ.

Можно сказать, что этот закон положил начало процессам трансформации собственности в России, в частности, в нем впервые была выделена муниципальная собственность как особый институт, не относящийся к государственной собственности. Последовавшие за ним Постановление Верховного Совета РФ № 3020-1 от 27.12.1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и распоряжение Президента России от 18.03.1992 г. № 114-РП "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной и порядке оформления прав собственности" определили перечень объектов и соответственно доходы субъектов собственности, которые впоследствии были получены ими в результате первого этапа приватизации и дальнейшей хозяйственной деятельности по управлению имуществом.

Согласно вышеуказанным законодательным актам под юрисдикцию области не попали многие объекты собственности, приносившие (и приносящие) основной доход в бюджеты всех уровней. На каком-то этапе возникла правовая неопределенность по вопросам разделения полномочий в области использования и управления природными ресурсами, некоторыми объектами социально-культурного и коммунально-бытового назначения между Федерацией и ее субъектами, что в ряде случаев привело к неэффективной приватизации и управлению объектами собственности.

Четкое законодательное регулирование на региональном уровне в сфере управления государственной собственностью является одним из основных условий эффективности экономической деятельности и процветания региона. В вопросах управления собственностью в Тульской области в настоящее время прежде всего руководствуются следующими законодательными актами: Конституцией РФ ст. 71–78 (основные принципы федерализма), Гражданским Кодексом РФ (раздел 2) о праве собственности и других вещных правах, Законом РФ от 21.07.1997 г. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ", Уставом Тульской области (Основной закон области), Законом Тульской области от 28.05.1998 г. "О государственной собственности Тульской области", а также договорами между Российской Федерацией и областью.

В частности, Закон "О государственной собственности Тульской области" определяет перечень объектов, находящихся в собственности области. К ним относятся:

1. Земля и другие природные ресурсы, за исключением объектов, отнесенных к федеральной, муниципальной и иным формам собственности.

2. Имущество коммерческих и некоммерческих организаций, созданных или приобретенных на средства области либо на другом законном основании.

3. Имущественные объекты областной собственности, находящиеся во владении и пользовании юридических лиц.

4. Средства областного бюджета и внебюджетных фондов, созданных органами государственной власти области.

5. Доли, относящиеся к областной собственности, в уставных капиталах хозяйственных обществ.

6. Ценные бумаги.

7. Нематериальные объекты собственности, созданные или приобретенные на средства области (информационные ресурсы области, интеллектуальная собственность, права обозначения).

8. Дороги общего пользования, относящиеся к областной собственности.

9. Другие объекты собственности.

Органами, осуществляющими управление областной собственностью, являются:

1. Областная Дума, обеспечивающая законодательное регулирование и контроль в сфере управления областной собственностью.

2. Администрация области, осуществляющая нормативное регулирование в сфере управления и распоряжения областной собственностью в рамках ее компетенции в соответствии с законодательством.

3. Уполномоченные органы по управлению областной собственностью, коими являются:

* Комитет по управлению имуществом Тульской области;

* Фонд имущества Тульской области;

* Финансовое управление администрации области;

* Комитет по земельным ресурсам и землеустройству области;

* иные органы исполнительной власти, уполномоченные в соответствии с законодательством области управлять областной собственностью.

Основным документом, определяющим деятельность вышеперечисленных органов по управлению объектами областной государственной собственности является "Программа формирования и развития областной собственности", которая разрабатывается в сроки и в порядке, аналогичными общероссийской программе, то есть, ежегодно выносится Администрацией области на рассмотрение и утверждение Областной Думе вместе с областным бюджетом. Программа содержит:

* перечень сфер производственной и иных видов деятельности, важнейших для развития области, в которых целесообразно дополнительное создание предприятий, учреждений, организаций с использованием областного имущества;

* систему критериев и методов определения эффективности приобретения в областную собственность пакетов акций, внесения и использования областного имущества в виде вкладов в складочный и уставный капитал вновь создаваемых и действующих хозяйственных обществ;

* перечень акционерных обществ, отчуждение (залог) контрольного пакета акций которых из областной собственности не допускается;

* перечень объектов областной собственности, передаваемых в федеральную и муниципальную собственность;

* минимальные (базовые) ставки платежей за пользование находящимися в областной собственности природными ресурсами, за аренду объектов нежилого фонда области и других видов областного имущества.

Таким образом, программа определяет стратегию деятельности по управлению собственностью, оперативное же управление и конкретные решения по отдельным вопросам осуществляются уполномоченными органами под контролем Областной Думы и Администрации.

На практике в процессе управления экономикой области и управления государственной собственностью в частности принимает участие целый ряд исполнительных органов власти. Например, аппарат Администрации области действует в лице отраслевых и функциональных департаментов:

* промышленности;

* сельского хозяйства;

* транспорта и связи;

* строительства;

* коммунального хозяйства;

* межрегиональных связей;

* по контролю и кадрам;

* торговли и бытового обслуживания населения и др.

Вносят свою лепту и ряд федеральных органов власти и территориальных органов некоторых министерств и ведомств РФ: Главное управление ЦБ РФ по области, Управление Федерального казначейства, Государственная налоговая инспекция, Антимонопольный комитет, Контрольно-ревизионное управление Минфина РФ и др. Деятельность любого из перечисленных органов регулируется в рамках общероссийского и областного законодательства многочисленными нормативными актами, инструкциями и циркулярами выше стоящих инстанций на федеральном и областном уровнях.

Законом "О государственной собственности в Тульской области" определяются: виды сделок с объектами областной собственности, правовая основа совершения сделок, порядок отчуждения, продажи, обмена, приватизации, передачи в доверительное управление и безвозмездное пользование объектов областной собственности, порядок управления неплатежеспособными предприятиями, арендные отношения, порядок управления пакетами акций, находящихся в областной собственности; прописаны механизмы отношений с областными унитарными предприятиями и учреждениями, учета и контроля за объектами областной собственности.

Структура государственной собственности в Тульской области

Структура собственности в Тульской области сформировалась в нынешнем ее виде в ходе процесса приватизации государственной собственности 1992–1997 гг. Способы и соответствующие им результаты приватизации во многом определили текущее социально-экономическое положение в области (табл. 4.4).

Таблица 4.4

Консолидированный бюджет тульской области (в фактически действующих ценах, млрд. рублей)

1992 г.

1993 г.

1994 г.

1995 г.

1996 г.

Доходы, всего

23,4

214,8

928,5

1985,4

2352,7

в том числе: налог на прибыль

11,0

112,3

311,0

791,6

467,7

подоходный налог с физических лиц

4,5

43,0

163,3

291,6

428,6

налог на добавленную стоимость

4,0

19,3

80,5

151,3

255,3

акцизы

1,3

11,3

40,0

110,0

145,6

доходы от приватизации

2,6

5,3

12,9

8,5

Расходы, всего

19,0

206,8

912,8

1982,8

2605,7

в том числе на: государственное управление

0,8

8,6

43,8

99,2

120,3

правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности

59,9

91,5

экономику области

7,8

91,1

371,0

829,3

1063,0

из нее на:

промышленность, энергетику и строительство

40,1

38,1

сельское хозяйство и рыболовство

197,0

152,4

социально-культурные мероприятия из них на: образование,

8,9

91,8

326,5

856,4

1152,5

культуру, искусство и средства массовой информации

377,9

533,9

здравоохранения и физическую культуру

330,9

423,6

социальную политику

147,6

195,1

Как известно, в масштабе страны с приватизацией связывалось решение следующих основных задач: стабилизация экономики (замедление падения и начало роста ВНП), создание конкурентоспособного производства, улучшение бюджетных показателей (в первую очередь рост доходной части), создание широкого слоя ответственных собственников, рост благосостояния населения. Те же задачи ставились и в масштабах отдельно взятого субъекта Федерацией. Более того, успешное решение этих задач на общероссийском уровне в основном зависело от конкретных действий региональных органов власти при разработке и осуществлении программ приватизации.

В Тульской области массовая приватизация началась во второй половине 1992 года в соответствии с курсом, провозглашенным Федеральным центром, и сразу же был взят довольно высокий темп — за шесть с небольшим месяцев изменили форму собственности порядка 24 % всех бывших государственных промышленных предприятий. Об активности процесса разгосударствления в Тульской области можно судить и по динамике изменения доли основных фондов, находящихся в государственной собственности (рис. 4.3).

Рис. 4.3. Динамика доли основных фондов в государственной собственности в 1992–1996 гг., %

Таким образом в области уже к концу первого периода (чековой) приватизации сформировался довольно крупный негосударственный сектор и были заложены основы образования класса собственников. Ниже приведена сводные таблица и диаграмма (табл. 4.5, рис. 4.4), отражающие общую динамику процесса приватизации предприятий различных форм собственности с выделением доли предприятий, приватизированных путем акционирования.

Таблица 4.5

Структура процесса приватизации в Тульской области

Годы

Приватизировано предприятий

Всего

В т. ч. путем акционирования, %

Из них в муниципальной собственности

Из них в собственности субъектов Федерации

Из них в Федеральной собственности

Всего

В т. ч. путем акц-ния, %

Всего

В т. ч. путем акц-ния, %

Всего

В т. ч. путем акц-ния, %

1992

655

2.3

494

72

9.7

89

9

1993

677

30.3

437

1.6

110

75.5

130

88.5

1994

194

68

75

34.7

45

84.4

74

92

1995

27

29.6

22

13.6

5

100

1996

13

23.1

10

2

100

1

100

1997

13

11

2

Итого

1579

23

1049

3.4

231

56.3

299

66

Рис. 4.4. Динамика приватизации объектов различных форм собственности в Тульской области

На 1992–1993 и начало 1994 года приходится этап массовой приватизации предприятий торговли, питания и бытового обслуживания (т. н. малая приватизация): доля таких предприятий в общем количестве приватизированных предприятий составила в 1992 году 81 %, в 1993 — 65 %, в в1994 — 36 %. Малая приватизация проводилась в основном путем прямой продажи и выкупа ранее арендованного имущества (последний способ применялся в 1992 году в 98 % случаев, в 1993 г. — в 70 %).

Приватизация крупных и средних предприятий в 1992–1996 гг. проходила преимущественно путем акционирования — за пять лет этот способ предпочли 363 предприятия и организации, что составило 23 % от общего числа приватизированных предприятий. Пик акционирования пришелся на 1993–1994 годы — 93 % от числа всех акционированных предприятий — и сопровождался безвозмездной передачей крупных пакетов акций большинства предприятий трудовым коллективам (второй вариант) или продажей акций за ваучеры. В этот период были приватизированы 90 % всех акционированных предприятий, находившихся на момент приватизации в федеральной и субфедеральной собственности. Суммарный уставный капитал всех созданных акционерных обществ составил 11,6 млрд. руб. (в текущих ценах), причем наиболее крупные по размеру уставного капитала акционерные общества по данным финансово-экономического управления администрации Тульской области созданы на предприятиях федеральной формы собственности и относятся к основным отраслям экономики области: топливной, химической, черной металлургии, энергетике, машиностроению. В настоящее время на этих предприятиях смешанной формы собственности (пакет акций находится в собственности федеральных властей) выпускается порядка 65 % объема всей продукции области и занято порядка 63 % численности всего промышленно-производственного персонала (рис. 4.5).

Рис. 4.5. Распределение объема продукции (работ, услуг) и численности промышленно-производственного персонала по формам собственности по состоянию на 01.01.98 г.

Анализируя диаграмму, представленную на рисунке 3.5, можно с большой долей уверенности говорить о преобладающей роли государства в экономике региона. В настоящее время в государственной собственности закреплены пакеты акций 11 % от общего числа акционерных обществ, в 5 % АО за государством закреплена "Золотая акция". Это такие промышленные гиганты области, как "Тулачермет", Косогорский металлургический комбинат, "Щекино Азот", "Азот" (г. Новомосковск), "Тулаэнерго", Черепетская ГРЭС, Ефремовский завод синтетических каучуков. Совокупный объем реализации этих предприятий составил в 1997 году примерно 55 % всей промышленной продукции области.

Отрицательным итогом чековой приватизации можно считать низкую эффективность в плане получения государством доходов от передачи имущества, так как именно в этот период акционировались наиболее инвестиционно привлекательные предприятия, о чем говорит и факт превышения продажной цены над начальной почти в 11 раз. Этому способствовали действовавшие в то время правила первичного размещения акций, приводившие к их распылению среди мелких акционеров (членов трудового коллектива, физических участников чековых аукционов), а в последствии к скупке за дешево администрацией и так называемыми "внешними" физическими и юридическими лицами или передаче им в доверительное управление.

По оценкам экспертов, если в 1994 году работники предприятий, приватизированных путем акционирования, владели 50 % акционерного капитала, то уже к началу 1997 года эта цифра снизилась примерно до 20 %. Такая ситуация в целом характерна для всей России, так как программой приватизации 1992 года смена собственника (упор делался на трудовые коллективы) и являлась основной целью акционирования на первом этапе, так как, с одной стороны, предполагалось, что имея материальную заинтересованность, трудовые коллективы будут работать более эффективно, с другой стороны, при отсутствии у большинства населения средств для того, чтобы стать собственниками чего-либо путем безвозмездной передачи, достигалось относительное социальное спокойствие.

Начавшийся со второй половины 1994 года этап денежной приватизации характеризовался значительным падением приватизационной активности, так как основное внимание стало уделяться вопросу "как и кому продать выгоднее", а не "как продать быстрее". Наглядным подтверждением этому является тот факт, что только в 1995 году было получено 40 % всех доходов от приватизации 1992–1997 гг. Для сравнения, за 1992–1994 гг. было получено около 35 % всех доходов и соответственно 25 % в 1996–1997 гг.

Таким образом, налицо рост эффективности продаж, что объясняется совершенствованием приватизационного законодательства, повышением квалификации государственных чиновников, занимающихся приватизацией, развитием информационной среды, ростом благосостояния некоторых слоев населения. В целом за весь период приватизации было получено около 72 млрд. неденоминир. руб. в текущих ценах. В структуре доходов в 1992–1994 гг. преобладали доходы от продажи ранее арендованных предприятий и различных основных фондов (около 65 %), в 1995–1996 гг. основной доход был получен от продажи акций АО — порядка 70 %. В последние годы в доходах от приватизации большую часть составляют доходы от продажи недвижимого имущества (предприятий, земли и др.). Структура средств, полученных от приватизации за I полугодие 1998 года показана на рис. 4.6 (общая сумма средств составила 2 750 тыс. руб. в ценах 1998 года).

Рис. 4.6. Распределение средств, полученных от приватизации по источникам доходов

За последнее время наряду со значительным абсолютным падением доходов от приватизации наметилась тенденция к уменьшению доли средств, направляемых в бюджеты разных уровней: в I полугодии 1998 г. она составила 73 % от общей суммы доходов по сравнению с 83 % того же периода 1997 года. Таким образом, в настоящее время доходы от приватизации играют незначительную роль в финансировании области (рис. 4.7).

Рис. 4.7. Распределение средств, полученных от приватизации, по адресатам

В начале приватизации одной из главных ставилась задача замедления темпов падения валового регионального продукта за счет эффективного управления производством новыми собственниками, заинтересованными в результатах труда. Можно сказать, что на сегодняшний день эта задача не выполнена. Это находит подтверждение в основных показателях социально-экономического развития региона и в динамике объемов производства основных видов продукции.

Как было показано в предыдущем параграфе, государственная собственность занимает важное место в экономике региона и оказывает большое влияние на его социально-экономическое положение. В настоящее время положение большинства предприятий региона бедственное: порядка 70 % из них остро нуждаются в модернизации и техническом перевооружении производства, растет задолженность бюджету и работникам, отсутствуют источники финансирования. Отсутствие должного внимания к государственному сектору экономики, безоглядная вера в способность рыночного саморегулирования, недостаток экономического образования и опыта управления в современных условиях у государственных чиновников, общая нестабильность в стране привели к ухудшению экономического положения области.

Авторы: 1379 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги: 1908 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я